科研機構(gòu)請注意：新修訂的科技進(jìn)步法，這些變化很重要！

新修訂的科技進(jìn)步法是在2007年版科技進(jìn)步法八章七十五條的基礎(chǔ)上，對法律框架做出部分調(diào)整，新增“基礎(chǔ)研究”(第二章)、“區(qū)域科技創(chuàng)新”(第七章)、“國際科學(xué)技術(shù)合作”(第八章)和“監(jiān)督管理”(第十章)，共計十二章一百一十七條，內(nèi)容做了大量豐富和拓展。

其中，“科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)(以下簡稱科研機構(gòu))”作為國家創(chuàng)新系統(tǒng)的重要構(gòu)成主體，在新法中仍單獨作為一章，但相比2007年版科技進(jìn)步法，本次修法顯著強化和進(jìn)一步突出了科研機構(gòu)作為國家戰(zhàn)略科技力量核心載體的戰(zhàn)略地位，有五處重要內(nèi)容變化，值得關(guān)注。

變化1 國家實驗室體系如何歸屬？

本次修訂明確界定了國家實驗室體系的內(nèi)涵，將其納入科研機構(gòu)的總體范疇。第四十八條第2款規(guī)定“國家在事關(guān)國家安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重大科技創(chuàng)新領(lǐng)域建設(shè)國家實驗室，建立健全以國家實驗室為引領(lǐng)、全國重點實驗室為支撐的實驗室體系，完善穩(wěn)定支持機制。”

這是首次在法律文件中確立了國家實驗室體系是以國家實驗室為引領(lǐng)、全國重點實驗室為支撐。特別對國家實驗室的使命定位做出規(guī)定，要面向國家安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展開展重大科技創(chuàng)新。

2015年習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會上就《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》起草情況向全會作出說明時提出，提高創(chuàng)新能力，必須夯實自主創(chuàng)新的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，加快建設(shè)以國家實驗室為引領(lǐng)的創(chuàng)新基礎(chǔ)平臺。這標(biāo)志著國家層面對國家實驗室建設(shè)的基調(diào)基本確定下來。

2020年9月，在科學(xué)家座談會上，習(xí)近平總書記再次提出要求，要組建一批國家實驗室，對現(xiàn)有國家重點實驗室進(jìn)行重組，形成我國實驗室體系。十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，再次強調(diào)“推進(jìn)國家實驗室建設(shè)，重組國家重點實驗室體系”。經(jīng)過長期思考和試點探索，中央對國家實驗室體系作為戰(zhàn)略科技力量核心載體的戰(zhàn)略地位以及穩(wěn)定支持機制的認(rèn)識更加成熟，列入法律條款，為“十四五”期間加快推進(jìn)國家實驗室體系建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

變化2 科研機構(gòu)有什么樣的權(quán)利？

新修訂的科技進(jìn)步法拓展了科研機構(gòu)應(yīng)享有的權(quán)利，增加了績效考核及薪酬分配、職稱評審、科技成果轉(zhuǎn)化及收益分配、崗位設(shè)置等權(quán)利內(nèi)容。

近年來，黨中央、國務(wù)院持續(xù)關(guān)注科研機構(gòu)自主權(quán)改革問題，相關(guān)政策文件落地實施為此次修法奠定了基礎(chǔ)。

2016年修訂的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法已將科技成果轉(zhuǎn)化的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)下放給科研院所和高校。2019年，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過的《關(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》第11條至14條規(guī)定，給予高校和科研院所更多自主權(quán)，包括“自主聘用工作人員”“自主設(shè)置崗位”“切實下放職稱評審權(quán)限”和“完善人員編制管理方式”等事項。2020年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》明確提出，“推進(jìn)高校、科研院所薪酬制度改革，擴(kuò)大工資分配自主權(quán)”。

新修訂科技進(jìn)步法中對上述相關(guān)權(quán)利內(nèi)容的明確規(guī)定，也實現(xiàn)了與現(xiàn)行法律和政策文件之間的銜接。此外，在科研機構(gòu)與其他主體合作權(quán)利中，還增加了除聯(lián)合研發(fā)外的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)等活動內(nèi)容。

變化3 科研機構(gòu)如何進(jìn)行內(nèi)部管理？

新修訂的科技進(jìn)步法規(guī)定科研機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法制定章程，將其作為推進(jìn)章程管理的前置要求。

章程是科研機構(gòu)實行內(nèi)部管理的行為規(guī)則，對于科研機構(gòu)實現(xiàn)依法、規(guī)范管理科技工作具有重要意義。

2007年版科技進(jìn)步法第四十四條規(guī)定，科研機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)定開展科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動。這一規(guī)定中，忽略了對于科研機構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)制定章程的前置要求，結(jié)果造成該條文在執(zhí)行中的差異：對于制定了章程的科研機構(gòu)，按照章程管理；而對未制定章程的科研機構(gòu)，開展科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動的依據(jù)不明確。

2012年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》明確提出“建立健全現(xiàn)代科研院所制度，制定科研院所章程”等要求。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化科技體制改革實施方案》中要求“完善科研院所法人治理結(jié)構(gòu)，推動科研機構(gòu)制定章程，探索理事會制度，推進(jìn)科研事業(yè)單位取消行政級別。”2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》明確規(guī)定要實行章程管理，推動中央級科研事業(yè)單位制定實施章程，確立章程在單位管理運行中的基礎(chǔ)性制度地位，實現(xiàn)“一院(所)一章程”和依章程管理。

科研機構(gòu)作為一類正式的科研活動組織，區(qū)別于大學(xué)、企業(yè)和其他組織的本質(zhì)屬性，是其擁有開展科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動的使命和功能。今天，伴隨著科研機構(gòu)職能定位的多元化變革趨勢，其業(yè)務(wù)范圍的多元化趨勢日益顯著，科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動不僅包括新知識生產(chǎn)，而且包括了人才培養(yǎng)、科學(xué)技術(shù)普及以及技術(shù)轉(zhuǎn)移等活動。

所以，本次修法中特別強調(diào)科研機構(gòu)章程要明確其職能定位和業(yè)務(wù)范圍。

變化4 如何評估科研機構(gòu)？

新修訂的科技進(jìn)步法新增關(guān)于科研機構(gòu)評估的規(guī)定，國家完善利用財政性資金設(shè)立的科研機構(gòu)的評估制度，評估結(jié)果作為機構(gòu)設(shè)立、支持、調(diào)整、終止的依據(jù)。

根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》和《深化科技體制改革實施方案》，研究制定科研機構(gòu)創(chuàng)新績效評價辦法，建立健全科研機構(gòu)的分類評價制度，是建立現(xiàn)代科研院所制度的重要內(nèi)容。

2017年，科技部、財政部、人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布了《中央級科研事業(yè)單位績效評價暫行辦法》，明確要求國務(wù)院各部門、直屬機構(gòu)、直屬事業(yè)單位等所屬自然科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域科研事業(yè)單位，建立科學(xué)合理的績效評價制度。

從各國實踐來看，大多是在對政府部門或機構(gòu)的績效評估法案中包括適用于公立科研機構(gòu)的內(nèi)容。例如，美國建立對國家實驗室的績效評估制度，是基于《政府績效與成果法》的授權(quán)和要求。日本2015年修訂的《獨立行政法人通則法》，強調(diào)了對公立科研機構(gòu)等三類獨立行政法人的績效評估，并由總務(wù)大臣主導(dǎo)修訂《獨立行政法人評估方針》，專門對公立科研機構(gòu)各類評估的目的、主旨、基本方針、評估單位的設(shè)定、評估方法和評估結(jié)果的運用等做出詳盡的規(guī)定。

因此，本次修法專門增加規(guī)定，完善對于利用財政性資金設(shè)立的科研機構(gòu)的評估制度，為促進(jìn)科研機構(gòu)動態(tài)健康發(fā)展提供了法治保障。

變化5 新型研發(fā)機構(gòu)啥“身份”？

新修訂的科技進(jìn)步法肯定了新型研發(fā)機構(gòu)的實踐探索，明確國家支持發(fā)展新型研究開發(fā)機構(gòu)等新型創(chuàng)新主體，完善投入主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運行機制市場化、用人機制靈活化的發(fā)展模式，引導(dǎo)新型創(chuàng)新主體聚焦科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)服務(wù)。

2019年9月，科技部印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對新型研發(fā)機構(gòu)的內(nèi)涵、功能定位和運行管理做出指導(dǎo)規(guī)范。目前，各地政府主要通過“一事一議”的協(xié)議方式，支持新型研發(fā)機構(gòu)在人員管理、經(jīng)費管理、科研自主權(quán)等方面突破現(xiàn)有制度束縛，開展體制機制創(chuàng)新探索。但是，協(xié)議結(jié)束后新型研發(fā)機構(gòu)能否按新的體制機制繼續(xù)運行，是其發(fā)展面臨的最大不確定性。

此次修法，在第五章最后專門新增一條，肯定了新型研發(fā)機構(gòu)在投入、管理、運行和用人等方面的創(chuàng)新實踐，賦予其新型創(chuàng)新主體的法律地位，解決了制約新型研發(fā)機構(gòu)后續(xù)發(fā)展的“身份”問題。

除了上述五個重要變化，關(guān)于科研機構(gòu)的規(guī)定還有一些其他微調(diào)。例如，第四十九條中將“公民、法人或其他組織”改為“自然人、法人和非法人組織”，與新修訂的民法典中對民事主體的界定相統(tǒng)一。第54條第2款增加國家鼓勵社會力量設(shè)立的科研機構(gòu)，在合理范圍內(nèi)實行科學(xué)技術(shù)資源開放共享。類似的微調(diào)還有多處，讓我國科研機構(gòu)更加有法可依。

科研機構(gòu)的任務(wù)導(dǎo)向和戰(zhàn)略性，決定了其在我國國家戰(zhàn)略科技力量布局中的核心地位。此次修法，從主體構(gòu)成、自主權(quán)利、規(guī)范管理以及評估制度等方面，完善對科研機構(gòu)的規(guī)定，進(jìn)一步奠定了現(xiàn)代科研院所制度的法律基礎(chǔ)。

(作者：溫 珂，系中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員、中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院崗位教授)

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