【資政場】

作者：羅瑞芳 張真理（均系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）

建立國家公園體制，是推動我國生態(tài)文明體制改革的一項重大制度創(chuàng)新。當前，我國國家公園建設(shè)取得重大進展：國家公園建設(shè)的整體規(guī)劃布局已經(jīng)形成；國家公園體制的基本制度已具雛形；首批正式設(shè)立的武夷山國家公園、海南熱帶雨林國家公園、東北虎豹國家公園等5個國家公園已初顯“生命共同體”的巨大綜合效益；各地探索國家公園具體建設(shè)路徑和發(fā)展模式的實踐成果豐碩。在法治軌道上推進國家公園體制建設(shè)，是充分發(fā)揮法治引領(lǐng)保障作用，進一步推動國家公園體制改革創(chuàng)新的必然要求。

類別化保護向體系化保護轉(zhuǎn)型

以往我國對自然保護地主要采用類別化保護，即按照保護對象的環(huán)境要素分別形成諸如草原公園、自然保護區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)等不同類型的保護地。由于各保護地類型設(shè)置依托不同權(quán)屬部門，客觀上存在重疊設(shè)置、多頭管理、權(quán)責不明等問題。

國家公園體制建設(shè)，基本目標就在于實現(xiàn)自然保護地“體系化保護”的重大轉(zhuǎn)型，其內(nèi)涵豐富：

一是實現(xiàn)保護對象體系化，即以保護區(qū)域的生態(tài)價值為中心，將各保護區(qū)域統(tǒng)一進行梳理調(diào)整和歸類，形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充，并相應賦予不同保護級別的自然保護地分類系統(tǒng)。

二是實現(xiàn)劃定標準和保護標準的體系化轉(zhuǎn)型，即按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標，制定三級分類標準，并設(shè)定不同的保護標準。國家公園以“國家代表性”“原真性”“完整性”為生態(tài)價值標準，在管理目標和保護級別上采取最嚴格保護。

三是實現(xiàn)功能定位體系化轉(zhuǎn)型，即堅持生態(tài)保護第一，統(tǒng)籌保護和發(fā)展，以分級管理、分區(qū)管控為支撐實現(xiàn)生態(tài)保護、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。國家公園根據(jù)功能定位進行合理分區(qū)，劃為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)，實行分區(qū)管控。

形成激勵相融的生態(tài)保護制度

在法治軌道上推進國家公園體制建設(shè)的核心，在于理順生態(tài)文明保護的各類重大關(guān)系，形成激勵相容的生態(tài)保護制度。

建設(shè)多元而廣泛的社會參與機制，協(xié)調(diào)自然保護地責任主體與社會公眾之間的關(guān)系。公眾參與國家公園建設(shè)體現(xiàn)了“共建、共治、共享”的公益性理念，能夠提高政府決策的民主化和科學化，提升公眾的生態(tài)文化自信和民族自豪感。

嚴格落實生態(tài)環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責制度，踐行正確的綠色政績觀，形成自然保護地建設(shè)管理不同責任主體之間的良性協(xié)作。

健全生態(tài)保護補償制度，降低人類活動對國家公園生態(tài)系統(tǒng)的負面影響，協(xié)調(diào)當?shù)鼐用裆钆c自然保護地發(fā)展之間的關(guān)系。

建立健全特許經(jīng)營制度，兼顧資源利用效率和生態(tài)保護目標。在確保分區(qū)功能得到保障和實現(xiàn)的前提下，依法允許開展特定經(jīng)營項目，有利于完善發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟體系，實現(xiàn)生態(tài)為民的目標。

提升法治建設(shè)實效

明晰我國國家公園法律體系的功能定位。國家層面，以國家公園法為基礎(chǔ)的法律文件，應主要就國家公園的功能定位、保護目標、遴選標準、管理體制、資金保障、事權(quán)配置等形成統(tǒng)一規(guī)定。同時，應制定國家公園管理的技術(shù)規(guī)范，為國家公園的統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控奠定基礎(chǔ)。地方立法則應側(cè)重對需要地方自主決定的特殊性事務(wù)進行規(guī)定，為特定國家公園的管理運作更適應地方實際提供保障。

探索聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法等多種模式，是中國特色國家公園體制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。如海南熱帶雨林國家公園創(chuàng)建了扁平化的國家公園管理體制和雙重管理的國家公園綜合執(zhí)法管理機制，武夷山國家公園則創(chuàng)新性增設(shè)了“國家公園監(jiān)管”這一執(zhí)法類別。

加大國家公園的司法保護力度。國家公園跨行政區(qū)劃和體系化保護的特點，對司法保護的區(qū)域協(xié)同、創(chuàng)新能動等方面提出了更高要求。在最高人民法院統(tǒng)籌指導下，多地人民法院已聯(lián)合成立國家公園司法保護協(xié)作聯(lián)盟。在此基礎(chǔ)上，建議積極探索建立專門化國家公園生態(tài)資源審判機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，推動構(gòu)建環(huán)境資源案件審理統(tǒng)一規(guī)則，探索預防性公益訴訟、多元糾紛解決等方式。

《光明日報》（2023年10月14日05版）

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