深度關(guān)注|反壟斷監(jiān)管規(guī)則更加清晰

李云舒 韓亞棟

10月8日，市場(chǎng)監(jiān)管總局依法對(duì)美團(tuán)在中國(guó)境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣(mài)平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)實(shí)施“二選一”壟斷行為作出行政處罰，罰款共計(jì)34.42億元。

對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管總局的行政處罰，美團(tuán)方面回應(yīng)稱，將誠(chéng)懇接受，堅(jiān)決落實(shí)，按照《行政處罰決定書(shū)》和《行政指導(dǎo)書(shū)》全面深入自查整改，杜絕“二選一”，并表示將以此為戒，依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，自覺(jué)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任，更好地服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，努力為國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展多做貢獻(xiàn)。

從中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議要求推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，到中央深改委會(huì)議通過(guò)《關(guān)于強(qiáng)化反壟斷深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的意見(jiàn)》，國(guó)家一方面持續(xù)釋放推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的信號(hào)，另一方面強(qiáng)調(diào)要加快建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管，堵塞監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管效能。

自2018年以來(lái)，美團(tuán)濫用在中國(guó)境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣(mài)平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)的支配地位，通過(guò)多種方式促使商家與其簽訂獨(dú)家合作協(xié)議，實(shí)施“二選一”行為

此次對(duì)美團(tuán)壟斷行為的調(diào)查始于半年前。今年4月，市場(chǎng)監(jiān)管總局依據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》對(duì)美團(tuán)在中國(guó)境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣(mài)平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)濫用市場(chǎng)支配地位行為立案調(diào)查。如今，終于迎來(lái)“靴子落地”。

《行政處罰決定書(shū)》顯示，自2018年以來(lái)，美團(tuán)濫用在中國(guó)境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣(mài)平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)的支配地位，以實(shí)施差別費(fèi)率、拖延商家上線等方式，促使平臺(tái)內(nèi)商家與其簽訂獨(dú)家合作協(xié)議，并通過(guò)收取獨(dú)家合作保證金和數(shù)據(jù)、算法等技術(shù)手段，采取多種懲罰性措施，保障“二選一”行為實(shí)施，排除、限制了相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，妨礙了市場(chǎng)資源要素自由流動(dòng)，削弱平臺(tái)創(chuàng)新動(dòng)力和發(fā)展活力，損害平臺(tái)內(nèi)商家和消費(fèi)者的合法權(quán)益，構(gòu)成反壟斷法第十七條第一款第(四)項(xiàng)禁止“沒(méi)有正當(dāng)理由，限定交易相對(duì)人只能與其進(jìn)行交易”的濫用市場(chǎng)支配地位行為。

罰款34.42億元的決定是如何做出的？公告顯示，根據(jù)反壟斷法第四十七條、第四十九條規(guī)定，綜合考慮美團(tuán)違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)時(shí)間等因素，2021年10月8日，市場(chǎng)監(jiān)管總局依法作出行政處罰決定，責(zé)令美團(tuán)停止違法行為，全額退還獨(dú)家合作保證金12.89億元，并處以其2020年中國(guó)境內(nèi)銷(xiāo)售額1147.48億元3%的罰款，計(jì)34.42億元。

事實(shí)上，市場(chǎng)監(jiān)管總局已數(shù)次公開(kāi)點(diǎn)名“二選一”違法。所謂“二選一”，是指平臺(tái)通過(guò)與商家簽訂獨(dú)家協(xié)議等方式，使商家客觀上只能選擇一個(gè)平臺(tái)進(jìn)行合作與經(jīng)營(yíng)。

外賣(mài)平臺(tái)強(qiáng)迫餐飲商戶“二選一”，會(huì)造成怎樣的后果？由于外賣(mài)平臺(tái)對(duì)未簽署“獨(dú)家協(xié)議”的商戶收取更高抽成，可能導(dǎo)致部分商戶通過(guò)漲價(jià)將成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，或出現(xiàn)偷工減料、放松衛(wèi)生管理降低成本的情況，對(duì)食品安全造成威脅。一旦商戶違反“獨(dú)家協(xié)議”，平臺(tái)可能采取搜索降權(quán)、流量限制、技術(shù)障礙、扣除保證金等懲罰性措施，給餐飲商戶造成打擊。此外，一旦外賣(mài)平臺(tái)企業(yè)形成市場(chǎng)封鎖效果，其他企業(yè)再想進(jìn)入外賣(mài)市場(chǎng)就會(huì)面臨巨大障礙，難以形成規(guī)模效益，外賣(mài)平臺(tái)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力也會(huì)被“凍結(jié)”。

“此次市場(chǎng)監(jiān)管總局依法對(duì)美團(tuán)‘二選一’壟斷案做出處理，是強(qiáng)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管又一重大成果，充分體現(xiàn)了國(guó)家公平公正持續(xù)強(qiáng)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管、規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)秩序的態(tài)度和決心。”上海交通大學(xué)特聘教授、競(jìng)爭(zhēng)法律與政策研究中心主任，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員王先林表示。

平臺(tái)壟斷、競(jìng)爭(zhēng)失序問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，“二選一”等限制競(jìng)爭(zhēng)行為已嚴(yán)重危及市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)創(chuàng)新，反壟斷被廣泛認(rèn)為是監(jiān)管超級(jí)平臺(tái)最有效的武器

所謂平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，是指由互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)協(xié)調(diào)組織資源配置的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。平臺(tái)大致可分為兩類(lèi)：一是信息聚合平臺(tái)，核心在于提供信息，如Airbnb、58同城等；二是提供交易、物流等服務(wù)，如亞馬遜、淘寶等。

近20年來(lái)，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能及大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展，得益于我國(guó)對(duì)新業(yè)態(tài)新模式堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。據(jù)中國(guó)信息通信研究院數(shù)據(jù)，截至2020年末，我國(guó)價(jià)值10億美元以上的數(shù)字平臺(tái)數(shù)量為197個(gè)，比2019年增加23個(gè)；中國(guó)和美國(guó)百億美元以上平臺(tái)企業(yè)數(shù)量占全球總數(shù)的84.2%，市值為12萬(wàn)億美元，約占全球總量的96.3%。

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展起來(lái)的龐大規(guī)模導(dǎo)致其具有廣泛的市場(chǎng)影響力，由此產(chǎn)生了一系列具有數(shù)字經(jīng)濟(jì)特征的新型壟斷行為。武漢大學(xué)法學(xué)院教授孫晉告訴記者，部分創(chuàng)立早且實(shí)力雄厚的數(shù)字平臺(tái)積累起遠(yuǎn)勝于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的技術(shù)、數(shù)據(jù)與資本優(yōu)勢(shì)，通過(guò)明顯的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的威脅日趨嚴(yán)峻。同時(shí)，由新興技術(shù)衍生的算法合謀、價(jià)格歧視、平臺(tái)“二選一”、大數(shù)據(jù)“殺熟”、“扼殺式”收購(gòu)、自我優(yōu)待等反競(jìng)爭(zhēng)行為多樣、隱蔽、復(fù)雜、頻發(fā)。此外，平臺(tái)企業(yè)在資本實(shí)力、數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)、規(guī)則制定權(quán)力的加持下，運(yùn)用數(shù)據(jù)、用戶流量和算法等杠桿撬動(dòng)各個(gè)市場(chǎng)上的市場(chǎng)份額，導(dǎo)致其商業(yè)平臺(tái)無(wú)限伸展，在不同場(chǎng)域出現(xiàn)了一系列壟斷亂象。

清華大學(xué)法學(xué)院助理研究員劉云總結(jié)稱，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)涉嫌壟斷違法的新型行為主要包括多個(gè)方面：濫用平臺(tái)管理權(quán)，限制交易與優(yōu)待自營(yíng)業(yè)務(wù)；濫用數(shù)據(jù)和算法控制權(quán)，實(shí)施排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的行為；不合理地實(shí)施并購(gòu)或者內(nèi)部整合。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展固然離不開(kāi)規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，但絕不意味著平臺(tái)企業(yè)可以走向壟斷。王先林注意到，中小企業(yè)相對(duì)平臺(tái)往往處于弱勢(shì)，平臺(tái)企業(yè)實(shí)施“二選一”等壟斷行為，勢(shì)必使平臺(tái)內(nèi)中小企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自由受到限制，甚至可能危及生存。同樣，壟斷行為還限制了消費(fèi)者的選擇，其合法權(quán)益也不能得到充分保障。

如今，強(qiáng)化數(shù)字平臺(tái)反壟斷監(jiān)管已成為世界趨勢(shì)。歐盟較早對(duì)美國(guó)數(shù)字平臺(tái)巨頭開(kāi)展反壟斷監(jiān)管，其措施也尤為嚴(yán)厲，且近兩年有進(jìn)一步加大監(jiān)管力度的趨勢(shì)。作為數(shù)字強(qiáng)國(guó)，美國(guó)曾經(jīng)對(duì)本國(guó)數(shù)字巨頭實(shí)施總體寬松的監(jiān)管態(tài)度。然而，出于保護(hù)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新活力等考慮，近幾年，美國(guó)同樣不斷加大對(duì)數(shù)字平臺(tái)巨頭的反壟斷監(jiān)管力度。美國(guó)眾議院司法委員會(huì)于2020年10月發(fā)布《數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況調(diào)查報(bào)告》，直指谷歌、臉書(shū)、亞馬遜和蘋(píng)果四大巨頭濫用市場(chǎng)支配地位，并要求整改，甚至建議予以拆分。

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大敵。如今，我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，要實(shí)現(xiàn)由“大”到“強(qiáng)”和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的需求比任何時(shí)候都更為強(qiáng)烈。加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管，有利于更好激發(fā)市場(chǎng)活力，厚植平臺(tái)企業(yè)不斷涌現(xiàn)、蓬勃生長(zhǎng)的良好土壤。

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確了平臺(tái)反壟斷監(jiān)管規(guī)則適用，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序正在穩(wěn)步向好

“從美團(tuán)案的處罰決定看，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步明確了平臺(tái)反壟斷監(jiān)管規(guī)則適用，分析認(rèn)定更加清晰，充分體現(xiàn)了數(shù)字化時(shí)代反壟斷監(jiān)管執(zhí)法特點(diǎn)和思路，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序正在穩(wěn)步向好。”浙江理工大學(xué)法政學(xué)院教授、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組成員王健認(rèn)為。

有專家曾指出，反壟斷法對(duì)執(zhí)法程序性要求十分高。對(duì)濫用市場(chǎng)支配地位的行為，需先進(jìn)行相關(guān)市場(chǎng)界定，判斷是否具備市場(chǎng)支配地位，是否實(shí)施了濫用市場(chǎng)支配地位行為，以及實(shí)施濫用行為后有沒(méi)有產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)損害。

在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中，市場(chǎng)份額只是判斷市場(chǎng)支配地位的其中一項(xiàng)比較粗糙且可能具有誤導(dǎo)性的指標(biāo)。那么，本案如何判斷美團(tuán)是否具有市場(chǎng)支配地位？

“我國(guó)反壟斷法第十八條、第十九條規(guī)定了‘綜合因素認(rèn)定法’和‘市場(chǎng)份額推定法’兩種市場(chǎng)支配地位認(rèn)定方法。本案中，則采取了二者相結(jié)合的方法。”王健表示，首先，認(rèn)定美團(tuán)的市場(chǎng)份額超過(guò)50%，可以推定具有市場(chǎng)支配地位；其次，基于相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況、市場(chǎng)控制力、財(cái)力和技術(shù)條件、交易上的依賴程度、市場(chǎng)進(jìn)入難易程度和生態(tài)化布局等六個(gè)因素認(rèn)定美團(tuán)具有市場(chǎng)支配地位。

王健認(rèn)為，市場(chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)定美團(tuán)系統(tǒng)、全面實(shí)施了“二選一”行為，原因有三點(diǎn)。“一是采取多種手段促使平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者簽訂獨(dú)家合作協(xié)議；二是通過(guò)多種方式系統(tǒng)推進(jìn)‘二選一’實(shí)施；三是采取多種措施有效保障‘二選一’實(shí)施，既有激勵(lì)性措施，又有懲罰措施，從協(xié)議訂立到實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)均有明顯的強(qiáng)制性，有效鎖定了網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣(mài)平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)的商家側(cè)供給。

平臺(tái)企業(yè)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的影響更為多元復(fù)雜，需要根據(jù)具體情況進(jìn)行全面分析。本案對(duì)于“二選一”行為排除、限制競(jìng)爭(zhēng)影響進(jìn)行了較為詳盡的分析，并將“阻礙平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展”作為一個(gè)獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)分析要素專門(mén)進(jìn)行闡釋，表明執(zhí)法機(jī)構(gòu)將對(duì)創(chuàng)新的影響作為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷案件反競(jìng)爭(zhēng)效果分析中的重要部分，充分體現(xiàn)了執(zhí)法的前瞻性和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的目的性。

在王健看來(lái)，本案的查辦具有重要的警示意義和示范作用。“對(duì)違法者處以高額罰款，起到強(qiáng)力威懾作用，為平臺(tái)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)劃清‘底線’；要求停止‘二選一’行為，有力地維護(hù)了網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣(mài)平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新動(dòng)力；責(zé)令全額退還違法收取的獨(dú)家合作保證金12.89億元，切實(shí)減輕了平臺(tái)內(nèi)商家特別是中小商家的負(fù)擔(dān)；對(duì)美團(tuán)開(kāi)展行政指導(dǎo)，堅(jiān)決貫徹了‘發(fā)展和規(guī)范并重’思路，引導(dǎo)企業(yè)全面規(guī)范經(jīng)營(yíng)，維護(hù)平臺(tái)各類(lèi)主體的合法權(quán)益。”

堅(jiān)持監(jiān)管規(guī)范和促進(jìn)發(fā)展兩手并重、兩手都要硬，持續(xù)強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法，以公平競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了數(shù)字平臺(tái)壟斷問(wèn)題，近年來(lái)有愈演愈烈之勢(shì)。在全球掀起數(shù)字平臺(tái)反壟斷大潮的背景下，應(yīng)冷靜思考“為什么反”“反什么”“拿什么反”以及“怎么反”等關(guān)鍵問(wèn)題。

2月7日，《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》發(fā)布實(shí)施，成為我國(guó)健全數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則具有里程碑意義的舉措。8月30日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于強(qiáng)化反壟斷深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的意見(jiàn)》，對(duì)強(qiáng)化反壟斷工作指明了方向、明確了任務(wù)、提出了要求，必須堅(jiān)持監(jiān)管規(guī)范和促進(jìn)發(fā)展兩手并重、兩手都要硬，持續(xù)強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法，以公平競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

王先林指出，必須進(jìn)一步加強(qiáng)反壟斷制度體系建設(shè)。盡快修改完善反壟斷法，明確體現(xiàn)強(qiáng)化反壟斷的各項(xiàng)原則和規(guī)則，完善壟斷行為認(rèn)定規(guī)則。同時(shí)，健全反壟斷配套立法體系，針對(duì)性完善相關(guān)制度規(guī)則和指南，建立公開(kāi)公正透明的反壟斷監(jiān)管規(guī)則，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法的法治保障，為市場(chǎng)主體提供清晰明確的行為指引。比如，對(duì)于數(shù)據(jù)權(quán)利性質(zhì)、數(shù)據(jù)權(quán)利邊界、數(shù)據(jù)權(quán)利運(yùn)行等一系列問(wèn)題，反壟斷法及其相關(guān)配套法規(guī)當(dāng)予以回應(yīng)。

近段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)不斷加大平臺(tái)反壟斷監(jiān)管執(zhí)法力度。王先林認(rèn)為，未來(lái)必須持續(xù)性、常態(tài)化強(qiáng)化反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，聚焦社會(huì)各方面反映強(qiáng)烈的壟斷問(wèn)題，加大執(zhí)法力度，為所有市場(chǎng)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)主體在公平競(jìng)爭(zhēng)中創(chuàng)新發(fā)展，提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力。

盡管我國(guó)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管已進(jìn)入常態(tài)化，但現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管力量還存在人手不足、工具不夠等短板。必須進(jìn)一步完善反壟斷體制機(jī)制，充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法的技術(shù)支撐，形成一支高素質(zhì)、專業(yè)化的反壟斷執(zhí)法隊(duì)伍。

“執(zhí)法力量和執(zhí)法能力的不足，不僅表現(xiàn)在絕對(duì)數(shù)量的嚴(yán)重不足，更表現(xiàn)在懂行業(yè)、懂平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的專業(yè)人才相對(duì)不足。解決這一問(wèn)題，應(yīng)推動(dòng)政府、產(chǎn)業(yè)和研究機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。”孫晉說(shuō)。

在加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的同時(shí)進(jìn)一步培育公平競(jìng)爭(zhēng)文化。要發(fā)揮典型案件示范警示作用，加強(qiáng)反壟斷宣傳倡導(dǎo)，增強(qiáng)各類(lèi)市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)法律意識(shí)，引導(dǎo)全社會(huì)形成崇尚、保護(hù)和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，構(gòu)建企業(yè)合規(guī)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督的良好格局。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷，反的不是平臺(tái)企業(yè)在市場(chǎng)中的優(yōu)勢(shì)地位，而是一些平臺(tái)擾亂市場(chǎng)秩序的壟斷行為。業(yè)界人士認(rèn)為，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制可以更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，充分發(fā)揮好兩方面的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)有為政府與有效市場(chǎng)相互結(jié)合，防止資本無(wú)序擴(kuò)張，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的壟斷的弊病就可能從根本上加以克服，由壟斷產(chǎn)生的負(fù)面影響則可以最大限度地得到限制與緩解。

“國(guó)家對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)實(shí)行的系列反壟斷舉措，正體現(xiàn)了我們社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的獨(dú)特優(yōu)越性。”孫晉說(shuō)。

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