體現(xiàn)時代要求 反映地方特色
地方立法，整裝再踏新征程
【法眼觀】
近日，甘肅“為蘭州拉面立法”的話題登上熱搜。作為店面遍布全國的地方小吃，蘭州拉面廣受食客喜愛，但也有“全國的蘭州拉面一年用不了一頭牛”“吃了四家店，四家四個味”等不少因個別店面操作不規(guī)范引發(fā)的吐槽。得知《蘭州牛肉拉面產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》已列入甘肅省人大常委會2023年度立法工作計劃調(diào)研項目，不少人紛紛寄希望于立法規(guī)范，建議給蘭州牛肉拉面制定標準，以地方立法規(guī)范地方名吃，擦亮地方名片。
打開國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，我國現(xiàn)行有效地方性法規(guī)達1.3萬多件，璨若星辰。全國人大常委會法工委研究室主任臧鐵偉表示，黨的十八大以來，各地制定修改了一大批體現(xiàn)時代要求、反映地方特色的法規(guī)，為促進地方貫徹新發(fā)展理念、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、加快治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升、提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。今年3月，有“小憲法”之稱的立法法迎來第二次修改，地方立法“擴容”“增效”。法與時轉(zhuǎn)則治，立法法修改反映了我國地方立法工作的進步和法治環(huán)境的變化，也為地方立法開拓了更加廣闊的空間。
吸納民意、匯集民智，更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點作用
在中央民族大學法學院副教授鄭毅眼中，自2015年立法法修訂賦予設區(qū)的市立法權(quán)以來，地方立法領(lǐng)域更加多元化，涵蓋面更加寬泛，立法類型進一步豐富，“小切口”“小快靈”立法漸成優(yōu)勢和趨勢。與此同時，作為中國法學會立法學研究會理事的鄭毅明顯感受到，在參加立法理論學術(shù)活動時，除了學界同人，各地立法工作者也會積極參與其中；各地各類立法項目中，也越來越多見到學界專家身影。
“立法學術(shù)活動，部門法學者、立法工作人員參與熱情明顯提高，這對立法學研究格局來說也是一個改變。現(xiàn)在立法都在網(wǎng)上征求意見，甚至直接委托學者去起草專家建議稿，學術(shù)界和實務界的互動也在不斷深化，立法質(zhì)量不斷提升。”鄭毅補充道。
在黨委領(lǐng)導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局下，此次立法法修改，將堅持全過程人民民主，建設好基層立法聯(lián)系點寫入其中，規(guī)定立法機關(guān)可以根據(jù)實際需要設立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面意見。
自2015年以來，全國人大常委會法工委已在各地設立31個基層立法聯(lián)系點和1個立法聯(lián)系點，輻射帶動全國各地設立5500多個基層立法聯(lián)系點，形成了國家級、省級、市級聯(lián)系點三級聯(lián)動的工作格局。截至2022年12月，有142部法律草案征求全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點的意見，收集了1.5萬多條意見，采納意見達2800多條，在談到地方立法工作的成效和經(jīng)驗時，臧鐵偉將“堅持和踐行全過程人民民主的立法實踐更加生動”列在其中。
江蘇省人大常委會法工委辦公室主任趙曉明告訴記者，過去5年，江蘇省人大常委會法工委將基層立法聯(lián)系點擴充到20個，新的基層立法聯(lián)系點既有基層自治單位和基層政權(quán)組織，也有市縣級執(zhí)法司法和政務服務等部門，真正做到了“班次更多、線路更廣、覆蓋更全”，參與了所有立法項目的意見征求。他表示，要進一步拓寬公眾參與立法的方式和途徑，更好發(fā)揮專家智庫和基層立法聯(lián)系點作用。
在采訪中，不少專家學者和立法工作者，都對未來基層立法聯(lián)系點在立法工作中的作用寄予厚望。在解決了“有沒有”的問題之后，解決“好不好”將會提上日程，社會各界參與立法工作途徑將會更多，作用也將更強。
立法權(quán)限擴容，地方性基層事務或成立法熱門領(lǐng)域
此次立法法修法的另一亮點，是完善設區(qū)的市立法權(quán)限。除了城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護，新法增加規(guī)定設區(qū)的市可以對“基層治理”事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。全國人大常委會法工委國家法室主任童衛(wèi)東日前撰文表示，此處修改是“考慮到設區(qū)的市的特點和地方創(chuàng)新基層治理的實際需要”。
地方立法權(quán)限是各地關(guān)心的話題。2015年以來，各界對“城鄉(xiāng)建設與管理”范圍的界定討論不絕。童衛(wèi)東在其文章中表示，在設區(qū)的市行使地方立法權(quán)的實踐中，不少地方就特定的具體事項來函詢問是否屬于設區(qū)的市立法權(quán)限，全國人大常委會法工委基本上都作了肯定答復，支持設區(qū)的市的立法需求。因此，實踐中對“城鄉(xiāng)建設與管理”范圍的理解和把握是較為寬泛的。
“地方立法權(quán)限的范圍、邊界在什么地方？對于地方立法充分發(fā)揮主動性和積極性非常關(guān)鍵。”鄭毅對記者說，希望日后權(quán)威部門能夠?qū)?ldquo;基層治理”事項進行進一步明晰，以避免概念模糊造成地方立法“保守化”傾向。
“未來，地方立法一個非常重要的增長點，可能會在地方性事務。”鄭毅認為，國家立法觸達不到、具有鮮明地域特色的地方性事務，以后或可成為地方立法大有作為的空間。臧鐵偉在談到貫徹落實黨的二十大精神主要舉措時也特別提到，注重提高社會基層治理能力和水平，切實發(fā)揮地方立法在完善法治、保障善治方面的職能作用。
區(qū)域協(xié)同立法，機制建設宜在先
2020年1月，《京津冀機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》橫空出世，三地條例文本統(tǒng)一、各自審議表決、同步出臺，成為京津冀協(xié)同立法的標志性成果。
協(xié)同立法，也是近年來地方立法工作一抹亮色。中央人大工作會議明確提出，建立健全區(qū)域協(xié)同立法、流域立法、共同立法工作機制。2022年修改的地方組織法，也對區(qū)域協(xié)同立法作出了原則規(guī)定。在實踐中，京津冀、長三角已經(jīng)形成比較成熟的立法協(xié)同工作機制，在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保、大氣污染防治、交通一體化等方面發(fā)揮了積極作用，山西、福建、山東、四川等不少地方也進行了積極探索。此次立法法修改，增加規(guī)定地方“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實施”“可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制”。
北京市人大常委會法制辦法規(guī)一處處長李貝見證了京津冀推動制度機制建設、不斷探索拓展立法協(xié)同領(lǐng)域的過程。“京津冀協(xié)同立法最重要的一點，是在起步階段就注重制度建設。制度框架的確立，使得三地在立法工作中，有理論研究、有工作交流、有具體問題的攻關(guān)，有相互之間對具體立法工作和項目提出的意見建議，得以順利在立法工作的多個層次開展協(xié)同。”李貝說。
盡管三地經(jīng)濟基礎不同、大氣污染防治重點各有側(cè)重、在新車和在用車輛執(zhí)行的現(xiàn)行標準和執(zhí)法監(jiān)管標準的一致性等方面也都不盡相同，但有了協(xié)同機制在前，三地最終實現(xiàn)法規(guī)名稱一致、章節(jié)結(jié)構(gòu)一致、協(xié)同防治一致、主要治理制度和法律責任趨同。
無獨有偶，已開展多次區(qū)域協(xié)同立法的長三角地區(qū)，也將區(qū)域協(xié)同立法工作機制放在重要位置。2018年，蘇滬浙皖三省一市人大常委會法工委正式簽署了《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，明確區(qū)域地方立法協(xié)作的原則、機制、方式及范圍，將協(xié)同立法納入制度化軌道。
“區(qū)域協(xié)同立法，將機制建設擺在前面，可謂‘磨刀不誤砍柴工’。”鄭毅表示，我國幅員遼闊，各地區(qū)資源稟賦、歷史文化等情況不同，機制建設也會不盡相同。目前很多地區(qū)的區(qū)域協(xié)同立法機制還處在探索階段，此次立法法修改為這種探索提供了
一個很好的制度彈性。
(光明日報 記者 劉華東 本報通訊員 鄭歷惠)
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