隨著經濟運行體系的變化，特別是經濟增長速度放緩、新舊動能轉換，潛在系統(tǒng)性金融風險將進入誘發(fā)期和敏感期。這種情況下，防控潛在的系統(tǒng)性金融風險，則成為防范化解重大風險的重中之重。財政在系統(tǒng)性金融風險的防控體系中起到非常重要的作用。為此，需要加強財政能力建設，不僅通過財政政策和公共資源的調整，消解引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的經濟根源，而且要加強財政體系的穩(wěn)健性建設，增強財政應對不確定性和“托底”的能力。

中央經濟工作會議提出“打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風險”，并對此作出了一系列的部署。實踐證明，財政能力在防范化解金融風險方面具有十分重要的作用。當前，完成防范化解重大風險的目標和任務，深化供給側結構性改革，推進高質量發(fā)展，亟須提升財政能力。

潛在系統(tǒng)性金融風險值得高度警惕

系統(tǒng)性金融風險是由國家政策、宏觀經濟金融形勢、經濟周期、重點系統(tǒng)金融機構等因素引發(fā)的，導致整個金融體系出現(xiàn)危機或破產，從而威脅一國或地區(qū)經濟正常運行，甚至引起全球金融、經濟危機的金融風險。它具有來源復雜、擴散速度快、關聯(lián)性強、影響面廣、破壞性大等特征，不僅關系到整個金融體系，而且影響到經濟運行的整體和全局，因而屬于公共風險，需要由國家介入組織防控。系統(tǒng)性金融風險，不只是體現(xiàn)為宏觀金融風險，而且有可能由一些微觀金融風險（個體風險）引發(fā)，并轉化為公共風險。

當前，我國的金融風險總體可控，但潛在的系統(tǒng)性金融風險值得高度警惕。主要表現(xiàn)在：地方政府性債務存有“敞口”風險，借新還舊的債務規(guī)模較大，形成了債務風險積累，并出現(xiàn)了債務“轉表”“隱形化”和復雜化加劇趨勢如因一些PPP和政府購買服務項目運行不規(guī)范產生隱性債務風險，加大了債務風險的傳染和沖擊效應；影子銀行活動過于活躍、規(guī)模快速擴張，因存在期限錯配、缺失緩沖資本、高杠桿等問題，加之出現(xiàn)的脫實向虛、自我循環(huán)等金融異化現(xiàn)象和行為，脫離了金融服務實體經濟的本質，增加了金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定性；不良資產累積，其規(guī)模和不良率“雙升”，加大了潛在宏觀金融風險，并對經濟運行產生了一定負面影響；新金融業(yè)態(tài)、房地產等領域潛在的系統(tǒng)性風險也不容忽視。此外，從實體經濟角度來看，一些“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)杠桿率過高，增加了金融體系和經濟運行中的不穩(wěn)定因素。

我國正處在高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段的關鍵期以及轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。在經濟系統(tǒng)新舊交替的過程中，經濟社會結構、功能的分化與變動，各種誘因相互疊加、交織，較易誘發(fā)、放大系統(tǒng)性金融風險。從全球經濟來看，全球債務的快速膨脹、全球性寬松貨幣政策的漸次退出、逆全球化及貿易保護主義抬頭，增加了全球經濟的脆弱性和不確定性；發(fā)達經濟體再工業(yè)化加速趨勢以及可能出現(xiàn)的減稅、全球稅收競爭等因素，對我國的制造業(yè)發(fā)展和產業(yè)結構升級帶來新的挑戰(zhàn)和壓力。一言以蔽之，隨著經濟運行體系的變化，特別是經濟增長速度放緩、新舊動能轉換，潛在系統(tǒng)性金融風險將進入誘發(fā)期和敏感期。這種情況下，防控潛在的系統(tǒng)性金融風險，成為防范化解重大風險的重中之重。

財政是防控系統(tǒng)性金融風險的“最后一道屏障”

一提起防范化解系統(tǒng)性金融風險，人們通常想到的就是加強金融監(jiān)管，而或多或少地忽視了財政的重要作用。誠然，加強監(jiān)管，是防控金融風險的必要措施，但真正有效的防控，就不能只著眼于表層的監(jiān)管，更為重要的是解決引起風險的根源性、系統(tǒng)性問題。為此，需要樹立系統(tǒng)、整體的思維，從金融、財政、經濟乃至整個經濟社會大系統(tǒng)的視角，構建系統(tǒng)性金融風險的防控體系。

財政在系統(tǒng)性金融風險的防控體系中起到非常重要的作用。一方面，財政是事前防范系統(tǒng)性金融風險的有效機制，能夠對其起到事前的監(jiān)督、防范和消解作用。這不僅包括通過自身監(jiān)管和政策調整，防范諸如地方債等財政問題演化為系統(tǒng)性金融風險，即防止財政風險金融化，而且可以通過財政信息、財政收支等政策工具，及時識別并化解形成系統(tǒng)性金融風險的深層問題和矛盾，將其消解于“無形之中”，避免其爆發(fā)、演化為危機事件。另一方面，財政是防控系統(tǒng)性金融風險的“最后一道屏障”，在系統(tǒng)性金融風險和危機醞釀、爆發(fā)時起到“托底”作用。系統(tǒng)性金融風險和危機，最終會轉化為財政風險，并由財政來兜底。在危機救助和保障階段，金融危機將轉化為財政負擔或財政成本。通過財政可以有效的聚集和使用公共資源，不僅承擔金融風險和危機的“托底”、“兜底”責任，而且化解或降低金融風險和危機的危害，并形成“隔離墻”，防止危機向其他領域擴散。

從美歐國家應對金融風險和危機的成功案例分析，財政無疑擔負其“最后一道屏障”的重要作用，反危機主要是靠財政。通過財政注資、收購股權等實施金融國有化及相關救助措施，是發(fā)達國家應對金融危機的最為重要和最為有效的措施。美國多次實施了以財政為依托的國有化救助方案和措施，尤其是在2008年的金融危機中體現(xiàn)得更為明顯。危機爆發(fā)后，2008年10月，美國出臺了高達7000億美元的問題資產救助計劃（TARP計劃），該計劃包括資產收購計劃（CPP）、資產評估計劃（CAP）、目標投資計劃（TIP）等六個子計劃，并向房利美公司和房地美公司、國際集團、花旗集團、美國銀行以及通用汽車公司等大型金融機構和企業(yè)實施財政救助。

從我國情況來看，由于我國國有經濟在國民經濟中占主導地位，屬于國家主導性的經濟結構，金融部門也是以國有為主，必然要求政府在防范金融風險和危機中進行全過程的監(jiān)管和引導，并在反危機中發(fā)揮更為積極的作用，這也就意味著財政必然要在防控系統(tǒng)性金融風險中擔負著更大的責任。實際上，在我國防控金融風險、推進金融改革的實踐中，財政就已經發(fā)揮了重要作用。例如，采取股權無償劃撥的方式，推動商業(yè)銀行和其持股的證券公司、信托投資公司脫鉤；沖銷國有商業(yè)銀行的呆賬；發(fā)行特種國債補充國有獨資商業(yè)銀行的資本金；成立資產管理公司，專門處置國有獨資商業(yè)銀行的不良資產，等等。

加強財政能力建設，增強財政體系穩(wěn)健性和應對不確定性能力

防控系統(tǒng)性金融風險，亟須提升財政的風險防控能力，為此，需要加強財政能力建設，不僅通過財政政策和公共資源的調整，消解引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的經濟根源，而且要加強財政體系的穩(wěn)健性建設，增強財政應對不確定性和“托底”的能力。同時，強化監(jiān)管，明確政府責任，既要積極防范微觀金融風險向系統(tǒng)性風險轉化，也要避免政府過度承擔微觀金融風險的成本。

提升財政支持和服務實體經濟的能力。優(yōu)化財稅政策，完善創(chuàng)新的激勵機制，推動經濟動能轉換。加快調整稅制結構，針對可能發(fā)生的全球稅收競爭，根據(jù)中央與地方的承受能力、納稅人稅負結構、稅收征管以及國外稅制等多種因素，適當調低增值稅和企業(yè)所得稅稅率，形成有利于創(chuàng)新和實體企業(yè)發(fā)展的稅收環(huán)境。采取資產處置、產業(yè)間整合等方式，削減、收縮國有企業(yè)的非主業(yè)，使其聚焦主業(yè)，提升核心競爭力。對于不符合產業(yè)發(fā)展方向而又長期虧損的“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)，則應通過破產重組、資產處置等方式，降低宏觀杠桿率，將其占據(jù)的財政、信貸等資源釋放出來，為新興產業(yè)或具有創(chuàng)新潛力的企業(yè)提供資源支持，進而形成經濟發(fā)展的新動能。

提升財政體系穩(wěn)健能力。財政穩(wěn)健是防風險的基礎和“壓艙石”，為此，一是堵疏結合，規(guī)范流量，開展消減存量改革試點，防范地方債出現(xiàn)“灰犀牛”。實行綜合系統(tǒng)管理，規(guī)范PPP、政府采購和投資基金運行，防止出現(xiàn)新的債務風險。建立省級資源統(tǒng)籌和改革協(xié)調機制，在削減存量債務、融資平臺轉型等方面實行省級統(tǒng)籌，即在省級范圍內，統(tǒng)籌財力分配、統(tǒng)籌公共資源全局調整、統(tǒng)籌融資平臺轉型與改革。根據(jù)經濟發(fā)展和財力狀況，采取債務化、處置資產、轉換股權、資產證券化、信托等方式消化存量債務，壓縮地方政府及其融資平臺的存量債務規(guī)模。二是加快推進財政體制改革，規(guī)范中央與地方以及省級以下事權與支出責任的劃分，減少共擔事權，上移監(jiān)督責任，建立權責明確、激勵相容、運轉高效的事權和支出責任劃分模式。三是加快地方融資機制改革，建立地方規(guī)范的投融資制度，四是加快地方稅體系建設，合理確定地方獨享稅種和構建地方主體稅種、地方稅權以及地方非稅收入，并將地方稅改革與公共產權等改革結合起來，增強地方財政防范公共風險的能力。

提升財政應對不確定性和保障能力。按照“調規(guī)模、優(yōu)結構、提能力”的原則，優(yōu)化支出結構和財政資金使用方式，提升財政資金使用效率。首先，消減行政運行的一般性公共支出。加快政府體制和事業(yè)單位改革，規(guī)范行政事業(yè)費的供應范圍，大力壓縮行政開支等一般性支出。其次，增加保障性和發(fā)展性支出。在提高科技、教育、社會保障、公共衛(wèi)生等社會性支出比例的同時，優(yōu)化其內部結構，形成公平、科學、高效的社會性支出制度，提升財政防范風險的能力。再次，堅持有為有不為，優(yōu)化并適當減少經濟建設支出。此外，消除財權碎片化，統(tǒng)一財政資金分配權，打造完整、統(tǒng)一的“大預算”，優(yōu)化善土地出讓收入等資金的使用，提高資金的整體配置效益和財政保障能力。

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