深度關注|反壟斷監(jiān)管規(guī)則更加清晰
李云舒 韓亞棟
10月8日，市場監(jiān)管總局依法對美團在中國境內網(wǎng)絡餐飲外賣平臺服務市場實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰，罰款共計34.42億元。
對于市場監(jiān)管總局的行政處罰，美團方面回應稱，將誠懇接受，堅決落實，按照《行政處罰決定書》和《行政指導書》全面深入自查整改，杜絕“二選一”，并表示將以此為戒，依法合規(guī)經(jīng)營，自覺維護公平競爭秩序，切實履行社會責任，更好地服從和服務于經(jīng)濟社會發(fā)展大局，努力為國家經(jīng)濟高質量發(fā)展多做貢獻。
從中央財經(jīng)委員會第九次會議要求推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，到中央深改委會議通過《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，國家一方面持續(xù)釋放推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的信號，另一方面強調要加快建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領域監(jiān)管，堵塞監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管效能。
自2018年以來，美團濫用在中國境內網(wǎng)絡餐飲外賣平臺服務市場的支配地位，通過多種方式促使商家與其簽訂獨家合作協(xié)議，實施“二選一”行為
此次對美團壟斷行為的調查始于半年前。今年4月，市場監(jiān)管總局依據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》對美團在中國境內網(wǎng)絡餐飲外賣平臺服務市場濫用市場支配地位行為立案調查。如今，終于迎來“靴子落地”。
《行政處罰決定書》顯示，自2018年以來，美團濫用在中國境內網(wǎng)絡餐飲外賣平臺服務市場的支配地位，以實施差別費率、拖延商家上線等方式，促使平臺內商家與其簽訂獨家合作協(xié)議，并通過收取獨家合作保證金和數(shù)據(jù)、算法等技術手段，采取多種懲罰性措施，保障“二選一”行為實施，排除、限制了相關市場競爭，妨礙了市場資源要素自由流動，削弱平臺創(chuàng)新動力和發(fā)展活力，損害平臺內商家和消費者的合法權益，構成反壟斷法第十七條第一款第(四)項禁止“沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易”的濫用市場支配地位行為。
罰款34.42億元的決定是如何做出的？公告顯示，根據(jù)反壟斷法第四十七條、第四十九條規(guī)定，綜合考慮美團違法行為的性質、程度和持續(xù)時間等因素，2021年10月8日，市場監(jiān)管總局依法作出行政處罰決定，責令美團停止違法行為，全額退還獨家合作保證金12.89億元，并處以其2020年中國境內銷售額1147.48億元3%的罰款，計34.42億元。
事實上，市場監(jiān)管總局已數(shù)次公開點名“二選一”違法。所謂“二選一”，是指平臺通過與商家簽訂獨家協(xié)議等方式，使商家客觀上只能選擇一個平臺進行合作與經(jīng)營。
外賣平臺強迫餐飲商戶“二選一”，會造成怎樣的后果？由于外賣平臺對未簽署“獨家協(xié)議”的商戶收取更高抽成，可能導致部分商戶通過漲價將成本轉嫁給消費者，或出現(xiàn)偷工減料、放松衛(wèi)生管理降低成本的情況，對食品安全造成威脅。一旦商戶違反“獨家協(xié)議”，平臺可能采取搜索降權、流量限制、技術障礙、扣除保證金等懲罰性措施，給餐飲商戶造成打擊。此外，一旦外賣平臺企業(yè)形成市場封鎖效果，其他企業(yè)再想進入外賣市場就會面臨巨大障礙，難以形成規(guī)模效益，外賣平臺市場有效競爭的動力也會被“凍結”。
“此次市場監(jiān)管總局依法對美團‘二選一’壟斷案做出處理，是強化平臺經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管又一重大成果，充分體現(xiàn)了國家公平公正持續(xù)強化平臺經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管、規(guī)范平臺經(jīng)濟領域競爭秩序的態(tài)度和決心。”上海交通大學特聘教授、競爭法律與政策研究中心主任，國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員王先林表示。
平臺壟斷、競爭失序問題逐漸顯現(xiàn)，“二選一”等限制競爭行為已嚴重危及市場公平競爭和技術創(chuàng)新，反壟斷被廣泛認為是監(jiān)管超級平臺最有效的武器
所謂平臺經(jīng)濟，是指由互聯(lián)網(wǎng)平臺協(xié)調組織資源配置的一種經(jīng)濟形態(tài)。平臺大致可分為兩類：一是信息聚合平臺，核心在于提供信息，如Airbnb、58同城等；二是提供交易、物流等服務，如亞馬遜、淘寶等。
近20年來，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能及大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展，得益于我國對新業(yè)態(tài)新模式堅持包容審慎監(jiān)管，我國平臺經(jīng)濟快速發(fā)展，成為經(jīng)濟增長的新引擎。據(jù)中國信息通信研究院數(shù)據(jù)，截至2020年末，我國價值10億美元以上的數(shù)字平臺數(shù)量為197個，比2019年增加23個；中國和美國百億美元以上平臺企業(yè)數(shù)量占全球總數(shù)的84.2%，市值為12萬億美元，約占全球總量的96.3%。
互聯(lián)網(wǎng)平臺在數(shù)字經(jīng)濟時代發(fā)展起來的龐大規(guī)模導致其具有廣泛的市場影響力，由此產(chǎn)生了一系列具有數(shù)字經(jīng)濟特征的新型壟斷行為。武漢大學法學院教授孫晉告訴記者，部分創(chuàng)立早且實力雄厚的數(shù)字平臺積累起遠勝于競爭對手的技術、數(shù)據(jù)與資本優(yōu)勢，通過明顯的網(wǎng)絡效應對市場競爭秩序的威脅日趨嚴峻。同時，由新興技術衍生的算法合謀、價格歧視、平臺“二選一”、大數(shù)據(jù)“殺熟”、“扼殺式”收購、自我優(yōu)待等反競爭行為多樣、隱蔽、復雜、頻發(fā)。此外，平臺企業(yè)在資本實力、數(shù)據(jù)優(yōu)勢、規(guī)則制定權力的加持下，運用數(shù)據(jù)、用戶流量和算法等杠桿撬動各個市場上的市場份額，導致其商業(yè)平臺無限伸展，在不同場域出現(xiàn)了一系列壟斷亂象。
清華大學法學院助理研究員劉云總結稱，互聯(lián)網(wǎng)平臺涉嫌壟斷違法的新型行為主要包括多個方面：濫用平臺管理權，限制交易與優(yōu)待自營業(yè)務；濫用數(shù)據(jù)和算法控制權，實施排除或者限制競爭的行為；不合理地實施并購或者內部整合。
平臺經(jīng)濟的發(fā)展固然離不開規(guī)模效應和網(wǎng)絡效應，但絕不意味著平臺企業(yè)可以走向壟斷。王先林注意到，中小企業(yè)相對平臺往往處于弱勢，平臺企業(yè)實施“二選一”等壟斷行為，勢必使平臺內中小企業(yè)的經(jīng)營自由受到限制，甚至可能危及生存。同樣，壟斷行為還限制了消費者的選擇，其合法權益也不能得到充分保障。
如今，強化數(shù)字平臺反壟斷監(jiān)管已成為世界趨勢。歐盟較早對美國數(shù)字平臺巨頭開展反壟斷監(jiān)管，其措施也尤為嚴厲，且近兩年有進一步加大監(jiān)管力度的趨勢。作為數(shù)字強國，美國曾經(jīng)對本國數(shù)字巨頭實施總體寬松的監(jiān)管態(tài)度。然而，出于保護國內競爭、創(chuàng)新活力等考慮，近幾年，美國同樣不斷加大對數(shù)字平臺巨頭的反壟斷監(jiān)管力度。美國眾議院司法委員會于2020年10月發(fā)布《數(shù)字市場競爭狀況調查報告》，直指谷歌、臉書、亞馬遜和蘋果四大巨頭濫用市場支配地位，并要求整改，甚至建議予以拆分。
競爭是市場經(jīng)濟的基石，壟斷是市場經(jīng)濟的大敵。如今，我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，要實現(xiàn)由“大”到“強”和創(chuàng)新驅動的高質量發(fā)展，對市場公平競爭的需求比任何時候都更為強烈。加強反壟斷監(jiān)管，有利于更好激發(fā)市場活力，厚植平臺企業(yè)不斷涌現(xiàn)、蓬勃生長的良好土壤。
反壟斷執(zhí)法機構進一步明確了平臺反壟斷監(jiān)管規(guī)則適用，平臺經(jīng)濟領域市場競爭秩序正在穩(wěn)步向好
“從美團案的處罰決定看，反壟斷執(zhí)法機構進一步明確了平臺反壟斷監(jiān)管規(guī)則適用，分析認定更加清晰，充分體現(xiàn)了數(shù)字化時代反壟斷監(jiān)管執(zhí)法特點和思路，平臺經(jīng)濟領域市場競爭秩序正在穩(wěn)步向好。”浙江理工大學法政學院教授、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員王健認為。
有專家曾指出，反壟斷法對執(zhí)法程序性要求十分高。對濫用市場支配地位的行為，需先進行相關市場界定，判斷是否具備市場支配地位，是否實施了濫用市場支配地位行為，以及實施濫用行為后有沒有產(chǎn)生競爭損害。
在互聯(lián)網(wǎng)領域中，市場份額只是判斷市場支配地位的其中一項比較粗糙且可能具有誤導性的指標。那么，本案如何判斷美團是否具有市場支配地位？
“我國反壟斷法第十八條、第十九條規(guī)定了‘綜合因素認定法’和‘市場份額推定法’兩種市場支配地位認定方法。本案中，則采取了二者相結合的方法。”王健表示，首先，認定美團的市場份額超過50%，可以推定具有市場支配地位；其次，基于相關市場競爭狀況、市場控制力、財力和技術條件、交易上的依賴程度、市場進入難易程度和生態(tài)化布局等六個因素認定美團具有市場支配地位。
王健認為，市場監(jiān)管總局認定美團系統(tǒng)、全面實施了“二選一”行為，原因有三點。“一是采取多種手段促使平臺內經(jīng)營者簽訂獨家合作協(xié)議；二是通過多種方式系統(tǒng)推進‘二選一’實施；三是采取多種措施有效保障‘二選一’實施，既有激勵性措施，又有懲罰措施，從協(xié)議訂立到實施各個環(huán)節(jié)均有明顯的強制性，有效鎖定了網(wǎng)絡餐飲外賣平臺服務市場的商家側供給。
平臺企業(yè)排除、限制競爭的影響更為多元復雜，需要根據(jù)具體情況進行全面分析。本案對于“二選一”行為排除、限制競爭影響進行了較為詳盡的分析，并將“阻礙平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展”作為一個獨立的競爭分析要素專門進行闡釋，表明執(zhí)法機構將對創(chuàng)新的影響作為平臺經(jīng)濟領域壟斷案件反競爭效果分析中的重要部分，充分體現(xiàn)了執(zhí)法的前瞻性和促進高質量發(fā)展的目的性。
在王健看來，本案的查辦具有重要的警示意義和示范作用。“對違法者處以高額罰款，起到強力威懾作用，為平臺企業(yè)競爭劃清‘底線’；要求停止‘二選一’行為，有力地維護了網(wǎng)絡餐飲外賣平臺服務市場競爭秩序，保護平臺經(jīng)濟創(chuàng)新動力；責令全額退還違法收取的獨家合作保證金12.89億元，切實減輕了平臺內商家特別是中小商家的負擔；對美團開展行政指導，堅決貫徹了‘發(fā)展和規(guī)范并重’思路，引導企業(yè)全面規(guī)范經(jīng)營，維護平臺各類主體的合法權益。”
堅持監(jiān)管規(guī)范和促進發(fā)展兩手并重、兩手都要硬，持續(xù)強化反壟斷執(zhí)法，以公平競爭促進高質量發(fā)展
隨著數(shù)字經(jīng)濟向縱深發(fā)展，世界范圍內出現(xiàn)了數(shù)字平臺壟斷問題，近年來有愈演愈烈之勢。在全球掀起數(shù)字平臺反壟斷大潮的背景下，應冷靜思考“為什么反”“反什么”“拿什么反”以及“怎么反”等關鍵問題。
2月7日，《國務院反壟斷委員會關于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》發(fā)布實施，成為我國健全數(shù)字競爭規(guī)則具有里程碑意義的舉措。8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過了《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，對強化反壟斷工作指明了方向、明確了任務、提出了要求，必須堅持監(jiān)管規(guī)范和促進發(fā)展兩手并重、兩手都要硬，持續(xù)強化反壟斷執(zhí)法，以公平競爭促進高質量發(fā)展。
王先林指出，必須進一步加強反壟斷制度體系建設。盡快修改完善反壟斷法，明確體現(xiàn)強化反壟斷的各項原則和規(guī)則，完善壟斷行為認定規(guī)則。同時，健全反壟斷配套立法體系，針對性完善相關制度規(guī)則和指南，建立公開公正透明的反壟斷監(jiān)管規(guī)則，強化反壟斷執(zhí)法的法治保障，為市場主體提供清晰明確的行為指引。比如，對于數(shù)據(jù)權利性質、數(shù)據(jù)權利邊界、數(shù)據(jù)權利運行等一系列問題，反壟斷法及其相關配套法規(guī)當予以回應。
近段時間以來，我國不斷加大平臺反壟斷監(jiān)管執(zhí)法力度。王先林認為，未來必須持續(xù)性、常態(tài)化強化反壟斷監(jiān)管執(zhí)法，聚焦社會各方面反映強烈的壟斷問題，加大執(zhí)法力度，為所有市場主體創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，促進市場主體在公平競爭中創(chuàng)新發(fā)展，提升我國經(jīng)濟整體競爭力。
盡管我國對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管已進入常態(tài)化，但現(xiàn)實中監(jiān)管力量還存在人手不足、工具不夠等短板。必須進一步完善反壟斷體制機制，充實反壟斷監(jiān)管力量，強化反壟斷執(zhí)法的技術支撐，形成一支高素質、專業(yè)化的反壟斷執(zhí)法隊伍。
“執(zhí)法力量和執(zhí)法能力的不足，不僅表現(xiàn)在絕對數(shù)量的嚴重不足，更表現(xiàn)在懂行業(yè)、懂平臺經(jīng)濟的專業(yè)人才相對不足。解決這一問題，應推動政府、產(chǎn)業(yè)和研究機構的聯(lián)動機制。”孫晉說。
在加強反壟斷執(zhí)法的同時進一步培育公平競爭文化。要發(fā)揮典型案件示范警示作用，加強反壟斷宣傳倡導，增強各類市場主體的公平競爭法律意識，引導全社會形成崇尚、保護和促進公平競爭的市場環(huán)境，構建企業(yè)合規(guī)、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督的良好格局。
平臺經(jīng)濟反壟斷，反的不是平臺企業(yè)在市場中的優(yōu)勢地位，而是一些平臺擾亂市場秩序的壟斷行為。業(yè)界人士認為，社會主義市場經(jīng)濟體制可以更好地實現(xiàn)社會主義制度與市場經(jīng)濟的結合，充分發(fā)揮好兩方面的優(yōu)勢，促進有為政府與有效市場相互結合，防止資本無序擴張，平臺經(jīng)濟所產(chǎn)生的壟斷的弊病就可能從根本上加以克服，由壟斷產(chǎn)生的負面影響則可以最大限度地得到限制與緩解。
“國家對平臺經(jīng)濟實行的系列反壟斷舉措，正體現(xiàn)了我們社會主義制度和市場經(jīng)濟體制的獨特優(yōu)越性。”孫晉說。
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