《地下水管理條例》12月1日起施行——

呵護(hù)地下“生命之源”

本報記者 吉蕾蕾

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，近年來我國地下水開發(fā)利用程度不斷加大，導(dǎo)致部分地區(qū)地下水超采和污染問題突出。針對上述情況，我國第一部地下水管理的專門行政法規(guī)——《地下水管理條例》，將于12月1日起正式施行。該條例旨在進(jìn)一步強化地下水監(jiān)管和水行政執(zhí)法工作，切實保護(hù)好、利用好寶貴的地下水資源。

治理效果初顯

地下水具有重要的資源屬性和生態(tài)功能。2020年全國地下水資源量8553.5億立方米，其中，與地表水不重復(fù)的地下水資源量為1198.2億立方米。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》強調(diào)，加強生態(tài)文明建設(shè)，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)力度。

“水是生命之源，確保地下水質(zhì)量和可持續(xù)利用是重大的生態(tài)工程和民生工程。”水利部副部長魏山忠介紹，水利部會同有關(guān)部門，先后組織開展了劃定地下水超采區(qū)、建立地下水取水總量和水位“雙控”指標(biāo)、實施南水北調(diào)東中線受水區(qū)地下水壓采、推進(jìn)華北地區(qū)地下水超采綜合治理等工作，取得了明顯成效。全國地下水年開采量從2012年達(dá)到最高1134億立方米后，2020年回落至892億立方米。

以華北地區(qū)為例，經(jīng)過地下水超采綜合治理工作，近幾年華北地區(qū)首次地下水水位總體回升。據(jù)統(tǒng)計，去年底，華北平原淺層地下水的水位平均上升0.23米，回升面積占24.3%；深層地下水的水位平均回升1.34米，回升面積占59.5%，水位穩(wěn)定面積占26.3%。同時，河湖有水河段增加，地下水回補效果明顯。2019年至2020年，累計生態(tài)補水79.1億立方米，入滲率為38.8%；2020年治理區(qū)補水的河湖有水河長達(dá)到1873公里，為補水前的2.06倍，水面達(dá)700多平方公里。其中，滹沱河、七里河等5條河流全線貫通，干涸斷流40年的滹沱河重現(xiàn)生機。

“通過幾年的綜合治理，華北地區(qū)地下水持續(xù)下降的態(tài)勢得到了初步遏制，京津冀主要城區(qū)地下水位止跌回升，廣大農(nóng)灌區(qū)地下水位下降速率減緩。”水利部政法司司長張祥偉表示，地下水超采治理是個長期過程，《條例》實施以后，還要進(jìn)一步加大水資源專項整治和專項執(zhí)法，深入開展節(jié)水、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、水源置換、生態(tài)補水等工作，推動華北地區(qū)地下水綜合治理工作取得新進(jìn)展。

管理措施更嚴(yán)

據(jù)了解，當(dāng)前21個省區(qū)市還存在不同程度的超采問題，個別地區(qū)甚至存在開采深層地下水的問題，超采導(dǎo)致地下水水位下降、含水層疏干、水源枯竭，引發(fā)地面沉降、河湖萎縮、海水入侵、生態(tài)退化等問題。另外，城鎮(zhèn)生活污水和工業(yè)廢水排放、農(nóng)業(yè)面源污染導(dǎo)致地下水污染問題也不容忽視。

“與地表水相比，地下水更新慢，易受污染，而且污染以后短時期內(nèi)難以恢復(fù)。”司法部立法四局局長黃祎說，為了加強地下水管理，《條例》聚焦地下水超采、污染突出問題，強化地下水節(jié)約保護(hù)、超采治理和污染防治，制定了嚴(yán)格的制度措施。為確保這些制度措施得到有效落實，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于用重典治理環(huán)境違法行為的要求，《條例》設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。

比如，加大了對違法當(dāng)事人的處罰力度，對于違反《條例》的行為，規(guī)定了多種處罰措施，包括責(zé)令拆除或者關(guān)閉、按日最大取水能力計征相關(guān)費用、罰款、吊銷取水許可證等處罰方式。同時，《條例》規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！稐l例》還明確把地下水取水總量和水位“雙控”制度，作為地下水管理的基本制度。

水利部水資源司負(fù)責(zé)人杜丙照介紹，2017年印發(fā)的《全國地下水利用與保護(hù)規(guī)劃》，明確了各省級行政區(qū)地下水取用水總量控制指標(biāo)。部分省份按照規(guī)劃確定的地下水取用水總量控制指標(biāo)，在地下超采區(qū)探索開展了地下水水位管控工作。2020年，水利部組織開展了全國地下水管控指標(biāo)確定工作，以縣級行政區(qū)為單元確定地下水取用水總量和水位。預(yù)計2023年前，可以建立覆蓋全國平原區(qū)和重點山丘區(qū)的地下水“雙控”指標(biāo)體系。

在魏山忠看來，地下水不像地表水能看得很清楚，光實施總量控制可能不準(zhǔn)確，通過將“雙控”上升為地下水管理的基本制度，體現(xiàn)了地下水管理更“嚴(yán)”的要求。

監(jiān)管仍待加強

“法律的生命力在于實施。”魏山忠表示，水利部將采取多種形式來加大宣傳力度，推動《條例》的主要規(guī)定和精神實質(zhì)得到落實。同時，結(jié)合《條例》及相關(guān)法規(guī)的實施，制定地下水開發(fā)利用、監(jiān)督管理的配套制度，進(jìn)一步細(xì)化《條例》規(guī)定的像地下水狀況調(diào)查評價、規(guī)劃的編制、超采治理、監(jiān)督監(jiān)測等事項，促進(jìn)《條例》有關(guān)規(guī)定落地。

此外，將推進(jìn)以縣為單位地下水取水總量和水位控制指標(biāo)確定工作。加強對地下水取水工程的管理，推進(jìn)地下水取用計量，建立地下水誠信檔案制度，推動地下水開發(fā)利用和保護(hù)行為納入國家誠信信用制度體系。

值得注意的是，對地下水超采的重點區(qū)域也將集中力量加大治理力度。比如華北地區(qū)，東北的三江平原、松嫩平原、遼河平原、西遼河流域，中部的黃淮地區(qū)，西北地區(qū)的河西走廊、天山南北麓及吐哈盆地，以及華南北部灣地區(qū)。“對這些地區(qū)，我們正在制訂超采治理方案，要落實好區(qū)域節(jié)水、水源置換、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等各種措施，督促各省份按期實現(xiàn)地下水超采治理目標(biāo)。”魏山忠說。

要把一系列的制度規(guī)定落到實處，還要進(jìn)一步提升監(jiān)控能力。比如，加快先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)和成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，提高科技支撐能力；加強部門間、部門與地方政府間的協(xié)作，積極發(fā)動公眾參與地下水監(jiān)管，形成地下水管理保護(hù)的合力等。

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