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關于深化機構和行政體制改革，黨的十九大報告提出了許多具有理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新意義的舉措。綜觀這些新舉措，重視和強調統(tǒng)籌，是深化機構和行政體制改革的理論主線。進入新時代，貫徹十九大關于深化機構和行政體制改革的精神，需要從強化統(tǒng)籌入手，在行政體制改革中牢固樹立統(tǒng)籌思想和理念，建設人民滿意的服務型政府。

統(tǒng)籌機構和行政體制改革，加快政府職能轉變

職能轉變與機構改革是推進政府治理現(xiàn)代化進程中需要處理的一個重要關系。政府機構改革與政府職能轉變是有機聯(lián)系、相互制約的一個整體。從辯證法和系統(tǒng)論的視角來看，結構和功能是自然系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的基本特征，任何客觀存在的系統(tǒng)（自然系統(tǒng)和社會系統(tǒng)），都是由若干要素按照一定結構組成的，并對周圍的外在環(huán)境產(chǎn)生一定的功能和作用。對于企業(yè)、政府等組織而言，現(xiàn)代社會學和管理學理論認為，結構和功能也是任何組織機構所具有的兩大基本特征，任何組織機構都具有特定的組織結構，并在社會中發(fā)揮著特定的功能。因此，從結構與功能的角度看，要推進政府治理現(xiàn)代化，既要從政府組織機構的外在功能發(fā)揮入手，推進政府職能轉變；又要著眼于政府組織機構的內在結構優(yōu)化，強化政府機構改革。在行政體制改革中，無論是通過職能轉變倒逼機構改革，還是機構改革助推職能轉變，都要把握和實現(xiàn)政府職能轉變與機構改革之間的綜合平衡、統(tǒng)籌兼顧。

進入新時代，鞏固和拓展長期以來我國政府職能轉變所取得的成果，也需要統(tǒng)籌推進機構和行政體制改革。改革開放40年來，在經(jīng)濟體制改革目標和方向的牽引下，國務院先后進行了七次機構改革，行政體制改革深入推進。尤其是黨的十八大以來，我國行政體制改革聚焦政府職能轉變，把轉變政府職能作為推進行政體制改革的重要方向和抓手，深入推進簡政放權改革。從中央到地方，上下接力、持續(xù)發(fā)力，取消和下放了許多行政審批事項，政府職能轉變取得了突破，顯著表現(xiàn)在我國市場主體的經(jīng)商創(chuàng)業(yè)環(huán)境得到了顯著改善上。根據(jù)世界銀行《2018全球經(jīng)商環(huán)境報告》顯示，到2017年，中國經(jīng)商環(huán)境的世界排名增長了18位?；仡櫧陙砦覈姓母锏臍v程與軌跡，可以看出，政府職能轉變已走在機構改革的前面。要進一步鞏固政府職能轉變的成果，需要行政機構改革予以保障，統(tǒng)籌推進機構和行政體制改革勢在必行。

統(tǒng)籌各類機構設置，理順機構之間的權責關系

統(tǒng)籌機構設置是深化機構和行政體制改革的首要舉措。十九大報告指出，要統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。改革開放以來，我國行政體制改革實踐主要發(fā)生在行政系統(tǒng)，側重對行政機構進行改革，而忽視了其他類型機構改革對行政體制改革的制約和影響。統(tǒng)籌各類機構設置，突破了原有的僅僅局限于行政機構改革的傳統(tǒng)路徑，將行政改革放到我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體格局中思考和謀劃，有利于提高行政體制改革的有效性和整體性。

首先，應統(tǒng)籌黨政群機構改革。黨的十八屆三中全會《決定》提出，要統(tǒng)籌黨政群機構改革，理順部門職責關系。同政府行政機構一樣，許多黨群部門的機構設置同樣存在設置不夠科學、職責交叉、機構重疊等問題，甚至存在與政府部門機構設置有較多的交叉重疊之處。統(tǒng)籌黨政群機構改革要求，黨群部門的設置應該同政府機構改革統(tǒng)籌謀劃、統(tǒng)籌推進，實現(xiàn)黨政群機構改革聯(lián)動或一體化。

其次，應統(tǒng)籌內設機構的改革。內設機構是組織機構運行的內核和關鍵，在科學配置黨政部門的同時，必須由表及里、由淺入深，推進內設機構的重組和調整，合并內設機構的“同類項”，明晰權力和職責，推動機構改革從外在“物理”變化深化到內部“化學”變化。比如，在內設機構改革方面，要體現(xiàn)構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力權力運行機制的要求，按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督專業(yè)化分工的原則配置內設機構及其職權，改變“小而全”（內設機構既有決策權、又有執(zhí)行權和監(jiān)督權）的內設機構配置格局。

再次，應統(tǒng)籌行政改革與事業(yè)單位改革。事業(yè)單位是我國公共服務供給的主體，是滿足人民日益增長的美好生活需要的關鍵力量。在推進行政改革的同時，要統(tǒng)籌推進事業(yè)單位改革，提高公共服務供給質量與水平。重點是抓好承擔行政職能的事業(yè)單位改革?？梢罁?jù)事業(yè)單位行使行政職能的法律法規(guī)依據(jù)，對事業(yè)單位行政職能進行全面清理，開展改革試點。對于承擔行政許可等職責的事業(yè)單位，劃歸政府（比如由政府直屬事業(yè)單位調整為政府直屬機構）；對于承擔行政執(zhí)法的機構，應結合行業(yè)改革的需要，整合建立綜合執(zhí)法機構；對于剝離行政職能后保留的事業(yè)單位，應突出公益性質，理順事業(yè)單位與主管部門的關系，強化公共服務生產(chǎn)與供給。行政改革過程中，政府機構不向事業(yè)單位轉移新的行政職能。

統(tǒng)籌各類編制資源，形成科學合理的管理體系

統(tǒng)籌使用各類編制資源是十九大關于深化機構和行政體制改革的重要舉措。人員編制資源是黨政機構運行所需的重要資源，也是黨政機構人才資源的重要載體。編制總量控制有利于我國控制財政供養(yǎng)人員規(guī)模，但由于欠缺統(tǒng)籌管理，長期以來，人員編制資源配置效率不高，嚴重制約了黨政機構的行政效率。如，有的部門和行業(yè)編制有余，而有的行業(yè)和部門嚴重缺編缺人。在編制總量控制的條件下，需要統(tǒng)籌使用各類編制資源，用好、用活有限的編制資源，實現(xiàn)效用最大化。

首先，從橫向來看，統(tǒng)籌部門之間和部門內部編制資源。各級政府要根據(jù)部門在改革中及改革后的職能調整變化，加強部門編制資源的統(tǒng)籌與整合，實現(xiàn)“編隨事走”。建立靈活有效的部門之間編制分配機制，比如“周轉池”，對于承擔更多職能的部門，可增加部門的編制數(shù)；對于職能減少或弱化的部門，可核減或收回編制數(shù)。在部門內部，也應增加需求量大、承擔工作量大的業(yè)務處室編制，減少工作量較少業(yè)務處室的編制。重點要統(tǒng)籌使用黨群部門與政府部門之間的編制資源。根據(jù)黨政部門自身的職能變化，統(tǒng)籌考慮黨群與政府機構之間的編制資源配置，深度統(tǒng)籌和整合編制資源，將利用率較低或不足的編制資源調整到需求量大的部門，比如社會治理、公共服務等。

其次，從縱向來看，統(tǒng)籌不同層級的編制資源。根據(jù)政府不同層級的政府職能變化，對編制資源進行跨層級調整。比如，將簡政放權改革配套的編制資源向承接行政審批事項較多的市縣層級調整。各級政府在向下轉移行政審批事項的同時，也要適當轉移編制資源，提升基層的承接能力。賦予市縣等基層更多的編制管理權，將管理與服務職能出現(xiàn)弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源調整到管理與服務職能強化的城市及中心城鎮(zhèn)。對于事業(yè)編制，建立不同層級的編制資源統(tǒng)籌使用制度，能夠更好地支持和鼓勵事業(yè)單位吸收引進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。

最后，應優(yōu)化編制管理體制機制，向管理要效率。為此，需制定科學合理的機構編制標準，實行編制資源動態(tài)管理，打破機構編制“一核定終身”的配置格局；建立各級編制資源統(tǒng)籌調劑使用制度，提高空余編制資源的使用效率，解決有的部門“空編不用”和有的部門“無編可用”的矛盾；予縣級更多的編制調配權，使其能夠有權根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要統(tǒng)籌使用編制，讓有限的資源實現(xiàn)效用的最大化。同時，按照十九大的要求，還應完善國家機構組織法，推進編制管理法治化，提高編制管理的約束力。

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