作者：中國學(xué)前教育研究會理事長、南京師范大學(xué)教授 虞永平

2010年以來，全國貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，實(shí)施學(xué)前教育三年行動計(jì)劃，學(xué)前教育事業(yè)得到迅猛發(fā)展。然而，作為一個(gè)發(fā)展中國家，我國在運(yùn)行一個(gè)世界上最龐大的學(xué)前教育體系，面臨很多問題和挑戰(zhàn)，核心是人民群眾對學(xué)前教育的美好期待與學(xué)前教育發(fā)展不平衡和不充分之間的矛盾依然突出。

我國學(xué)前教育發(fā)展滯后，長期缺乏專門法律的支撐和保障，還沒有真正建立起長期穩(wěn)定有效的體制和機(jī)制，全社會尤其是一些政府部門還沒有從法律上認(rèn)識學(xué)前教育的地位和作用，學(xué)前教育的管理和投入還不能得到法律的保證，權(quán)利維護(hù)、投入不足、資源缺乏、師資流失、質(zhì)量不高等問題隨時(shí)可能加劇，學(xué)前教育的健康持續(xù)發(fā)展還難以得到真正實(shí)現(xiàn)。

我國學(xué)前教育立法滯后于學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，學(xué)前教育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展要求學(xué)前教育立法，回應(yīng)人民群眾對學(xué)前教育的期待只有依靠學(xué)前教育立法。學(xué)前教育立法也是社會進(jìn)步和發(fā)展的必然需要。

學(xué)前教育立法亟待解決的核心問題

解決學(xué)前教育面臨的核心問題是學(xué)前教育立法的重要任務(wù)。當(dāng)前，學(xué)前教育面臨的核心問題主要有以下三個(gè)：

第一，對學(xué)前教育價(jià)值的認(rèn)識問題。目前，公眾和各級政府部門對學(xué)前教育價(jià)值或重要性的認(rèn)識是不夠清晰和一致的，在一些關(guān)鍵問題上還缺乏法律意義上的明確認(rèn)識。比如，學(xué)前教育到底有多么重要？學(xué)前教育對幼兒的終身發(fā)展、對群眾和民生以及對國家和民族到底意味著什么？為什么對學(xué)前教育必須高度重視、大力投入、積極推動和強(qiáng)力維護(hù)？為什么說發(fā)展學(xué)前教育是國家和各級政府的基本責(zé)任和義務(wù)？一些地方對學(xué)前教育的管理和投入隨意性太大，專業(yè)管理人員缺失，沒有制度化的學(xué)前教育投入，沒有真正把發(fā)展學(xué)前教育當(dāng)作政府的重要責(zé)任。這些問題的出現(xiàn)，根源是對學(xué)前教育價(jià)值的認(rèn)識不清晰。

第二，對學(xué)前教育責(zé)任的落實(shí)問題。發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任單單有認(rèn)識是不夠的，必須有法律的約束和監(jiān)督。誰擁有發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任？學(xué)前教育的責(zé)任主體有哪些？學(xué)前教育責(zé)任的具體行為有哪些？如何維護(hù)學(xué)前教育的公益普惠？如何確保學(xué)前教育的投入？如何確保學(xué)前教育有質(zhì)量地運(yùn)行？如何加強(qiáng)學(xué)前教育的管理？這些問題不是沒有答案，在國家的相關(guān)文件中都有具體的要求，責(zé)任主體和責(zé)任行為是很明確的。但是，無視責(zé)任和推卸責(zé)任的現(xiàn)象大量存在，責(zé)任不落實(shí)的現(xiàn)象大量存在。這意味著政策的制約性已經(jīng)明顯不足，必須從法律層面上加強(qiáng)對落實(shí)學(xué)前教育責(zé)任的約束。

第三，對學(xué)前教育的責(zé)任追究問題。我國學(xué)前教育發(fā)展不平衡，總體上說存在沿海和內(nèi)地、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異，長期以來這種差異被看作是經(jīng)濟(jì)上的差異導(dǎo)致的。但具體地看，內(nèi)地不乏學(xué)前教育發(fā)展的先進(jìn)個(gè)案，沿海也有不少學(xué)前教育發(fā)展明顯滯后的個(gè)案。分析這些個(gè)案，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，對學(xué)前教育的認(rèn)識和責(zé)任落實(shí)是發(fā)展學(xué)前教育的重要影響因素。目前還有一些地方學(xué)前教育資源嚴(yán)重不足，無證園和無證教師大量存在，幼兒園班額大大超過國家標(biāo)準(zhǔn)。這些問題的責(zé)任是很明確的，但誰在承擔(dān)責(zé)任？又有誰在追究責(zé)任？追究了誰的責(zé)任？一些地方政府已經(jīng)將學(xué)前教育的發(fā)展納入政府責(zé)任書和政府責(zé)任考核的內(nèi)容之中，這是一個(gè)進(jìn)步，但那僅僅是影響整體履職的成績，難以達(dá)成真正意義上的法律責(zé)任追究。如果缺乏責(zé)任落實(shí)和追究的法律環(huán)境，學(xué)前教育的健康發(fā)展是難以實(shí)現(xiàn)的。

學(xué)前教育立法應(yīng)處理的主要關(guān)系

學(xué)前教育立法中需要處理以下幾個(gè)基本關(guān)系：

第一，幼兒與成人的關(guān)系。要在《兒童權(quán)利公約》《未成年人保護(hù)法》等國際、國內(nèi)法規(guī)文件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確學(xué)前兒童的權(quán)利，并對兒童權(quán)利加以保障。家長、教師及公眾應(yīng)該成為學(xué)前兒童權(quán)利的維護(hù)者。在兒童利益與成人利益發(fā)生沖突的時(shí)候，應(yīng)兒童利益優(yōu)先。

第二，家庭與幼兒園的關(guān)系。家庭與幼兒園共同負(fù)有培養(yǎng)兒童的責(zé)任，是兒童教育的合作者，家園共育是學(xué)前教育的基本原則。家庭是兒童重要的生活場所，家長與兒童具有血緣上的天然聯(lián)系，有大量與兒童相處的時(shí)間，教育兒童是父母重要的職責(zé)。幼兒園是專業(yè)的教育機(jī)構(gòu)，幼兒園教育要促進(jìn)兒童全面發(fā)展。幼兒園要對家長進(jìn)行科學(xué)育兒的引導(dǎo)。

第三，家庭與政府的關(guān)系。兒童是家庭和社會的共同財(cái)富，也是家庭和社會的未來。保育和教育學(xué)前兒童是家庭的責(zé)任，也是政府的責(zé)任。學(xué)前教育是重要的公共服務(wù)，政府是學(xué)前教育投入的主體，承擔(dān)著發(fā)展學(xué)前教育的關(guān)鍵責(zé)任。家庭應(yīng)分擔(dān)部分學(xué)前教育成本。

第四，政府與社會的關(guān)系。學(xué)前教育需要全社會的關(guān)心和支持，特別需要培育全社會關(guān)心兒童、支持學(xué)前教育的文化氛圍。政府對發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府應(yīng)更多地舉辦公辦學(xué)前教育，鼓勵(lì)社會力量舉辦公益、普惠及有質(zhì)量的學(xué)前教育。

第五，各級政府與政府各部門之間的關(guān)系。首先是各級政府之間的關(guān)系。需要建立一種能調(diào)動各級政府發(fā)展學(xué)前教育的積極性的體制。學(xué)前教育應(yīng)通過立法真正實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級人民政府為主的縱向管理體制。各地根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，決定縣級學(xué)前教育投入責(zé)任的上移或下移程度。其次是不同政府部門之間的關(guān)系。學(xué)前教育的發(fā)展和管理涉及眾多的政府部門，只有當(dāng)各政府職能部門真正將發(fā)展學(xué)前教育納入自己的職責(zé)，才能推動學(xué)前教育的發(fā)展。要通過立法，真正建立以教育行政部門為主導(dǎo)、政府各有關(guān)部門分工協(xié)作的橫向管理體制。

學(xué)前教育立法應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容

結(jié)合我國當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和問題，學(xué)前教育立法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容：

第一，形成社會共識。要強(qiáng)化學(xué)前教育是社會公共事業(yè)，是重要公共服務(wù)。學(xué)前教育是我國國民教育體系的有機(jī)組成部分，是基礎(chǔ)教育的重要階段。學(xué)前教育將影響兒童的終身發(fā)展，關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系到國家和民族的未來。學(xué)前教育是我國人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的起始環(huán)節(jié)，投入學(xué)前教育就是為國家的未來投資，就是構(gòu)筑國家未來的財(cái)富和競爭力。

第二，明確投入責(zé)任。對學(xué)前教育的投入是政府的重要責(zé)任。特別需要通過立法將學(xué)前教育投入制度化，不斷提升學(xué)前教育的投入水平，讓政府投入和家長投入真正能保發(fā)展、保運(yùn)行、保質(zhì)量，為學(xué)前教育的持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)條件。

第三，增擴(kuò)教育資源。由于一些地方幼兒園班額過大，加上人口政策調(diào)整所形成的生源壓力，資源不足仍是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期學(xué)前教育發(fā)展的突出問題。要通過立法，真正將學(xué)前教育資源的供給作為政府的重要責(zé)任，形成責(zé)任追究機(jī)制，確保小區(qū)配套幼兒園得到政府的掌控，新增資源以公辦園和普惠性民辦園為主。

第四，提高教師待遇。教師是學(xué)前教育質(zhì)量的核心影響因素。要強(qiáng)化幼兒園教師的專業(yè)準(zhǔn)入。要采取切實(shí)有效的措施，提高幼兒園教師的地位和待遇。幼兒園教師面對3—6歲的兒童，需要多方面的專業(yè)能力和全科的知識結(jié)構(gòu)，需要創(chuàng)造性地生成課程，全天候、不間斷的工作需要付出大量艱辛的勞動，要全面落實(shí)《教師法》，確保幼兒園教師與義務(wù)教育階段的教師獲得同樣待遇，要降低幼兒園教師的流失率和應(yīng)屆學(xué)前教育師范畢業(yè)生的換崗率。要通過立法，為廣大幼兒園教師創(chuàng)造一個(gè)熱愛兒童、安心工作、積極有為的良好工作氛圍。

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