關(guān)于深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，黨的十九大報(bào)告提出了許多具有理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新意義的舉措。綜觀這些新舉措，重視和強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌，是深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的理論主線(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，貫徹十九大關(guān)于深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的精神，需要從強(qiáng)化統(tǒng)籌入手，在行政體制改革中牢固樹(shù)立統(tǒng)籌思想和理念，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。

統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)和行政體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變

職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中需要處理的一個(gè)重要關(guān)系。政府機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變是有機(jī)聯(lián)系、相互制約的一個(gè)整體。從辯證法和系統(tǒng)論的視角來(lái)看，結(jié)構(gòu)和功能是自然系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的基本特征，任何客觀存在的系統(tǒng)（自然系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)），都是由若干要素按照一定結(jié)構(gòu)組成的，并對(duì)周?chē)耐庠诃h(huán)境產(chǎn)生一定的功能和作用。對(duì)于企業(yè)、政府等組織而言，現(xiàn)代社會(huì)學(xué)和管理學(xué)理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)和功能也是任何組織機(jī)構(gòu)所具有的兩大基本特征，任何組織機(jī)構(gòu)都具有特定的組織結(jié)構(gòu)，并在社會(huì)中發(fā)揮著特定的功能。因此，從結(jié)構(gòu)與功能的角度看，要推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，既要從政府組織機(jī)構(gòu)的外在功能發(fā)揮入手，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；又要著眼于政府組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)優(yōu)化，強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)改革。在行政體制改革中，無(wú)論是通過(guò)職能轉(zhuǎn)變倒逼機(jī)構(gòu)改革，還是機(jī)構(gòu)改革助推職能轉(zhuǎn)變，都要把握和實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革之間的綜合平衡、統(tǒng)籌兼顧。

進(jìn)入新時(shí)代，鞏固和拓展長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變所取得的成果，也需要統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)和行政體制改革。改革開(kāi)放40年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和方向的牽引下，國(guó)務(wù)院先后進(jìn)行了七次機(jī)構(gòu)改革，行政體制改革深入推進(jìn)。尤其是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)行政體制改革聚焦政府職能轉(zhuǎn)變，把轉(zhuǎn)變政府職能作為推進(jìn)行政體制改革的重要方向和抓手，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革。從中央到地方，上下接力、持續(xù)發(fā)力，取消和下放了許多行政審批事項(xiàng)，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧送黄疲@著表現(xiàn)在我國(guó)市場(chǎng)主體的經(jīng)商創(chuàng)業(yè)環(huán)境得到了顯著改善上。根據(jù)世界銀行《2018全球經(jīng)商環(huán)境報(bào)告》顯示，到2017年，中國(guó)經(jīng)商環(huán)境的世界排名增長(zhǎng)了18位?；仡櫧陙?lái)我國(guó)行政改革的歷程與軌跡，可以看出，政府職能轉(zhuǎn)變已走在機(jī)構(gòu)改革的前面。要進(jìn)一步鞏固政府職能轉(zhuǎn)變的成果，需要行政機(jī)構(gòu)改革予以保障，統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)和行政體制改革勢(shì)在必行。

統(tǒng)籌各類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系

統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)設(shè)置是深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的首要舉措。十九大報(bào)告指出，要統(tǒng)籌考慮各類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政體制改革實(shí)踐主要發(fā)生在行政系統(tǒng)，側(cè)重對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，而忽視了其他類(lèi)型機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政體制改革的制約和影響。統(tǒng)籌各類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置，突破了原有的僅僅局限于行政機(jī)構(gòu)改革的傳統(tǒng)路徑，將行政改革放到我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體格局中思考和謀劃，有利于提高行政體制改革的有效性和整體性。

首先，應(yīng)統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系。同政府行政機(jī)構(gòu)一樣，許多黨群部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置同樣存在設(shè)置不夠科學(xué)、職責(zé)交叉、機(jī)構(gòu)重疊等問(wèn)題，甚至存在與政府部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置有較多的交叉重疊之處。統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革要求，黨群部門(mén)的設(shè)置應(yīng)該同政府機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)黨政群機(jī)構(gòu)改革聯(lián)動(dòng)或一體化。

其次，應(yīng)統(tǒng)籌內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行的內(nèi)核和關(guān)鍵，在科學(xué)配置黨政部門(mén)的同時(shí)，必須由表及里、由淺入深，推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的重組和調(diào)整，合并內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“同類(lèi)項(xiàng)”，明晰權(quán)力和職責(zé)，推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革從外在“物理”變化深化到內(nèi)部“化學(xué)”變化。比如，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革方面，要體現(xiàn)構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的要求，按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督專(zhuān)業(yè)化分工的原則配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職權(quán)，改變“小而全”（內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)既有決策權(quán)、又有執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)）的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置格局。

再次，應(yīng)統(tǒng)籌行政改革與事業(yè)單位改革。事業(yè)單位是我國(guó)公共服務(wù)供給的主體，是滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的關(guān)鍵力量。在推進(jìn)行政改革的同時(shí)，要統(tǒng)籌推進(jìn)事業(yè)單位改革，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量與水平。重點(diǎn)是抓好承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革?？梢罁?jù)事業(yè)單位行使行政職能的法律法規(guī)依據(jù)，對(duì)事業(yè)單位行政職能進(jìn)行全面清理，開(kāi)展改革試點(diǎn)。對(duì)于承擔(dān)行政許可等職責(zé)的事業(yè)單位，劃歸政府（比如由政府直屬事業(yè)單位調(diào)整為政府直屬機(jī)構(gòu)）；對(duì)于承擔(dān)行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，應(yīng)結(jié)合行業(yè)改革的需要，整合建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)；對(duì)于剝離行政職能后保留的事業(yè)單位，應(yīng)突出公益性質(zhì)，理順事業(yè)單位與主管部門(mén)的關(guān)系，強(qiáng)化公共服務(wù)生產(chǎn)與供給。行政改革過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)不向事業(yè)單位轉(zhuǎn)移新的行政職能。

統(tǒng)籌各類(lèi)編制資源，形成科學(xué)合理的管理體系

統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源是十九大關(guān)于深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的重要舉措。人員編制資源是黨政機(jī)構(gòu)運(yùn)行所需的重要資源，也是黨政機(jī)構(gòu)人才資源的重要載體。編制總量控制有利于我國(guó)控制財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模，但由于欠缺統(tǒng)籌管理，長(zhǎng)期以來(lái)，人員編制資源配置效率不高，嚴(yán)重制約了黨政機(jī)構(gòu)的行政效率。如，有的部門(mén)和行業(yè)編制有余，而有的行業(yè)和部門(mén)嚴(yán)重缺編缺人。在編制總量控制的條件下，需要統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源，用好、用活有限的編制資源，實(shí)現(xiàn)效用最大化。

首先，從橫向來(lái)看，統(tǒng)籌部門(mén)之間和部門(mén)內(nèi)部編制資源。各級(jí)政府要根據(jù)部門(mén)在改革中及改革后的職能調(diào)整變化，加強(qiáng)部門(mén)編制資源的統(tǒng)籌與整合，實(shí)現(xiàn)“編隨事走”。建立靈活有效的部門(mén)之間編制分配機(jī)制，比如“周轉(zhuǎn)池”，對(duì)于承擔(dān)更多職能的部門(mén)，可增加部門(mén)的編制數(shù)；對(duì)于職能減少或弱化的部門(mén)，可核減或收回編制數(shù)。在部門(mén)內(nèi)部，也應(yīng)增加需求量大、承擔(dān)工作量大的業(yè)務(wù)處室編制，減少工作量較少業(yè)務(wù)處室的編制。重點(diǎn)要統(tǒng)籌使用黨群部門(mén)與政府部門(mén)之間的編制資源。根據(jù)黨政部門(mén)自身的職能變化，統(tǒng)籌考慮黨群與政府機(jī)構(gòu)之間的編制資源配置，深度統(tǒng)籌和整合編制資源，將利用率較低或不足的編制資源調(diào)整到需求量大的部門(mén)，比如社會(huì)治理、公共服務(wù)等。

其次，從縱向來(lái)看，統(tǒng)籌不同層級(jí)的編制資源。根據(jù)政府不同層級(jí)的政府職能變化，對(duì)編制資源進(jìn)行跨層級(jí)調(diào)整。比如，將簡(jiǎn)政放權(quán)改革配套的編制資源向承接行政審批事項(xiàng)較多的市縣層級(jí)調(diào)整。各級(jí)政府在向下轉(zhuǎn)移行政審批事項(xiàng)的同時(shí)，也要適當(dāng)轉(zhuǎn)移編制資源，提升基層的承接能力。賦予市縣等基層更多的編制管理權(quán)，將管理與服務(wù)職能出現(xiàn)弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制資源調(diào)整到管理與服務(wù)職能強(qiáng)化的城市及中心城鎮(zhèn)。對(duì)于事業(yè)編制，建立不同層級(jí)的編制資源統(tǒng)籌使用制度，能夠更好地支持和鼓勵(lì)事業(yè)單位吸收引進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。

最后，應(yīng)優(yōu)化編制管理體制機(jī)制，向管理要效率。為此，需制定科學(xué)合理的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行編制資源動(dòng)態(tài)管理，打破機(jī)構(gòu)編制“一核定終身”的配置格局；建立各級(jí)編制資源統(tǒng)籌調(diào)劑使用制度，提高空余編制資源的使用效率，解決有的部門(mén)“空編不用”和有的部門(mén)“無(wú)編可用”的矛盾；予縣級(jí)更多的編制調(diào)配權(quán)，使其能夠有權(quán)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要統(tǒng)籌使用編制，讓有限的資源實(shí)現(xiàn)效用的最大化。同時(shí)，按照十九大的要求，還應(yīng)完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，推進(jìn)編制管理法治化，提高編制管理的約束力。

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