【法眼觀】

上海率先實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育與托育服務(wù)合并立法——

以法治溫暖呵護(hù)“最柔軟的群體”

光明日報(bào)記者顏維琦

不久前召開的2023年上海兩會上，上海市政協(xié)委員、中國福利會托兒所所長方玥格外開心。

一年前，她和金穎、方紅梅等上海市政協(xié)委員共同提交了《關(guān)于加快上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)立法的建議》，提出“加強(qiáng)立法調(diào)研，明確學(xué)前教育與托育服務(wù)的法律地位”。這份提案被評為當(dāng)年度上海市政協(xié)優(yōu)秀提案。

2022年11月，上海市十五屆人大常委會第46次會議召開，會上表決通過了《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》（以下簡稱《條例》）。今年1月1日起，這一國內(nèi)首部將學(xué)前教育與托育服務(wù)合并立法的地方性法規(guī)正式施行。

“親歷這一過程，深受鼓舞、倍感驕傲！”方玥說。今年上海兩會期間，她又向大會提交了建議，提出加強(qiáng)《條例》宣傳力度，多措并舉增強(qiáng)教師素養(yǎng)和家庭育兒能力，推動家、校、社協(xié)同育人。

黨的二十大報(bào)告提出“辦好人民滿意的教育”“強(qiáng)化學(xué)前教育、特殊教育普惠發(fā)展”。學(xué)前教育和托育服務(wù)面向“最柔軟的群體”，事關(guān)千家萬戶，是民生保障的重要環(huán)節(jié)。《條例》出臺的背后，是社會各界的推動，更離不開上海近年來持續(xù)破解學(xué)前教育與托育服務(wù)發(fā)展瓶頸問題的努力。

地方的先行探索，能否助力學(xué)前教育立法駛?cè)肟燔嚨?？立法保障學(xué)前教育和托育服務(wù)，能否進(jìn)一步求解生育活力不足、養(yǎng)育成本過高、從業(yè)人員不足等難題？

中國福利會托兒所的孩子們在老師指導(dǎo)下開展科學(xué)游戲。鄭強(qiáng)強(qiáng)攝/光明圖片

“普惠”成立法中的關(guān)鍵詞

托幼一體化發(fā)展，是上海學(xué)前教育和托育服務(wù)發(fā)展的重要優(yōu)勢和成功經(jīng)驗(yàn)。自1999年起，上海開始探索建設(shè)0～6歲一體化的學(xué)前教育管理體制機(jī)制。2018年，上海又在全國率先制定出臺托育服務(wù)指導(dǎo)意見和行動方案，多渠道擴(kuò)大托育服務(wù)供給，推動托育服務(wù)體系建設(shè)。

方玥長期從事學(xué)前教育工作。她告訴記者，近年來上海各區(qū)都建立了公辦的早期教育指導(dǎo)中心，為全市0~3歲兒童及其家長提供每年10次免費(fèi)的服務(wù)和指導(dǎo)，但對于3歲以下嬰幼兒托育問題，無論家庭養(yǎng)育、社會制度安排、公共或社會服務(wù)等方面，依然不同程度存在缺失。

“此次出臺的《條例》聚焦解決發(fā)展中的實(shí)際問題，為維護(hù)學(xué)前兒童與3歲以下嬰幼兒、相關(guān)從業(yè)人員以及幼兒園、托育機(jī)構(gòu)等的合法權(quán)益，促進(jìn)學(xué)前教育與托育服務(wù)健康發(fā)展提供法制保障。”上海市人大常委會法工委主任閻銳說，“從總體上看，這是一部促進(jìn)上海學(xué)前教育與托育服務(wù)發(fā)展，回應(yīng)人民群眾呼聲，抓手實(shí)、特點(diǎn)明的地方性法規(guī)。”

“普惠”，是條例中的關(guān)鍵詞。學(xué)前教育與托育服務(wù)以政府主導(dǎo)，以提供普惠性服務(wù)為主體，這一發(fā)展原則被進(jìn)一步明確。各級政府、各部門對學(xué)前教育與托育服務(wù)的投入保障、監(jiān)管等責(zé)任，在《條例》中進(jìn)一步落實(shí)、落地、落細(xì)。

《條例》共分十章六十九條，明確以政府舉辦的公辦幼兒園為主，構(gòu)建布局合理、公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，普及學(xué)前教育；通過開設(shè)幼兒園托班、舉辦托育機(jī)構(gòu)、設(shè)置社區(qū)托育點(diǎn)、提供福利性托育服務(wù)等方式，構(gòu)建普惠多元的托育公共服務(wù)體系，發(fā)展托育服務(wù)?！稐l例》要求，將幼兒園及其托班的布局納入相應(yīng)的國土空間規(guī)劃，并在新建居住區(qū)配套建設(shè)幼兒園及其托班設(shè)施，與住宅同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用。同時(shí)明確經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制及市區(qū)政府投入的責(zé)任主體，完善支持優(yōu)惠政策，強(qiáng)調(diào)健全綜合監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)管要求，織密監(jiān)管體系。

“以人民為中心，體現(xiàn)‘人民城市’建設(shè)要求，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會參與、普惠多元、安全優(yōu)質(zhì)、方便可及的原則，是上海學(xué)前教育與托育服務(wù)發(fā)展的基本遵循。”上海市教委副主任楊振峰表示，立法是今后一個(gè)階段工作的起點(diǎn)，接下來將會同相關(guān)部門對公共服務(wù)體系建設(shè)、托育機(jī)構(gòu)監(jiān)管等問題進(jìn)一步深入研究，探索解決問題的路徑，制定各項(xiàng)配套政策。充分利用聯(lián)席會議機(jī)制，將重點(diǎn)工作納入各級政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，將相關(guān)設(shè)施建設(shè)納入城市更新的重要內(nèi)容。

浙江省長興縣李家巷鎮(zhèn)中心幼兒園的孩子們參加“非遺進(jìn)園迎開學(xué)”主題活動。新華社發(fā)

力戒教育方式“小學(xué)化”

推動學(xué)前教育和托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，一個(gè)重要基礎(chǔ)在于尊重兒童的生命周期發(fā)展規(guī)律和人民群眾實(shí)際需求。

“不同年齡階段的兒童，情感發(fā)展、動作發(fā)展等方面有不同需求。我們要做的，是營造全社會共同關(guān)心學(xué)前兒童與3歲以下嬰幼兒成長的氛圍，同時(shí)引導(dǎo)社會和家長尊重不同階段兒童的發(fā)展規(guī)律。”上海市教委托幼工作處處長孫鴻說，《條例》明確提出，幼兒園以游戲?yàn)榛净顒樱谏詈陀螒蛑写龠M(jìn)嬰幼兒身心健康發(fā)展，力戒“小學(xué)化”的教育方式。

上海市楊浦區(qū)翔殷幼稚園園長孫昳麗關(guān)注到一個(gè)細(xì)節(jié)：《條例》明確提出，要保證幼兒在園戶外活動時(shí)間、效果與質(zhì)量。翔殷幼稚園持續(xù)開展“2小時(shí)戶外活動監(jiān)測”研究實(shí)踐。當(dāng)教室搬到戶外，讓孩子與自然環(huán)境充分接觸，變化也在一點(diǎn)點(diǎn)發(fā)生。一年來，孩子們的視力得到較明顯的改善，視力不良率從原先的7.4%下降至6.6%，下降了0.8%。在自然環(huán)境中，孩子的活動過程更開放，活動感受更多維，活動經(jīng)歷也更豐富。

“在每天2小時(shí)的戶外活動中，我們看到了孩子們的無限樂趣，更看到了他們的無限可能。他們不斷在戶外活動中探索發(fā)現(xiàn)、提出問題，并共同來解決問題。”孫昳麗說。

孫鴻介紹，在學(xué)前教育方面，上海市教委將繼續(xù)聚焦質(zhì)量提升，努力建設(shè)好每一所家門口的幼兒園，落實(shí)安全、衛(wèi)生、膳食營養(yǎng)等要求，堅(jiān)持以游戲?yàn)榛净顒?，以幼兒發(fā)展優(yōu)先理念為引領(lǐng)，保證兒童的戶外活動時(shí)間，規(guī)范和建設(shè)保教資源，建立科學(xué)銜接機(jī)制，推進(jìn)家園共育，用數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展。在托育服務(wù)方面，繼續(xù)推進(jìn)為民辦實(shí)事項(xiàng)目“普惠性托育點(diǎn)建設(shè)”。

2022年6月1日，河南省博愛縣一家幼兒園的小朋友在“賽龍舟”。新華社發(fā)

提供家門口的“成長守護(hù)”

在上海市嘉定區(qū)教育局副局長趙麗鸞看來，《條例》在資源規(guī)劃建設(shè)、投入機(jī)制、人才隊(duì)伍培養(yǎng)和職業(yè)發(fā)展通道等關(guān)鍵領(lǐng)域建立體制機(jī)制，落實(shí)具體舉措，將極大推動學(xué)前教育與托育服務(wù)發(fā)展。

趙麗鸞說，隨著嘉定新城建設(shè)大力推進(jìn)，帶來大量人口導(dǎo)入，與之相對應(yīng)的是學(xué)前教育及托育服務(wù)需求增長迅速，適齡入園幼兒不斷增加。為此，嘉定區(qū)對人口導(dǎo)入地區(qū)加大建設(shè)力度，確保學(xué)前教育資源供給。以嘉定新城核心區(qū)所在的馬陸鎮(zhèn)為例，兩年內(nèi)新開辦5所幼兒園，改變了原來需要周邊街鎮(zhèn)統(tǒng)籌解決入園矛盾的狀況，實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)域范圍內(nèi)“自家孩子自家抱”，家長們也可就近接送孩子。目前，嘉定區(qū)共有幼兒園112所，其中公辦幼兒園80所。

《條例》還提出，要將社區(qū)托育服務(wù)和家庭科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)納入“15分鐘社區(qū)生活圈”、“鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈”和社區(qū)綜合服務(wù)體系建設(shè)。這一機(jī)制將帶動街鎮(zhèn)成為補(bǔ)足托育服務(wù)短板的一支重要力量。

浦東新區(qū)教育局托幼工作處處長湯韜介紹，浦東鼓勵多元主體辦托育機(jī)構(gòu)，推動社區(qū)資源辦托，引導(dǎo)和支持各類機(jī)構(gòu)依托社區(qū)提供嵌入式、菜單式、分齡式的普惠嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。通過建立亮牌、準(zhǔn)入、培訓(xùn)、考核相關(guān)工作機(jī)制，推動街鎮(zhèn)“寶寶屋”建設(shè)。

在浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)的一個(gè)“寶寶屋”試點(diǎn)，記者看到這里探索在小區(qū)內(nèi)居委會的文化客廳嵌入“寶寶屋”功能，小區(qū)的家長們可以經(jīng)常帶娃來此游戲，居民鄰里互幫互助。年輕的父母可以將寶寶臨時(shí)托給老師，自己處理工作或覓得一會閑暇時(shí)光；祖輩們可以臨時(shí)托娃去看病、買菜或者是三五老友在文化客廳長廊里聊天聚會，還可以透過窗子了解孩子在“寶寶屋”的游戲情況。居委會充分挖掘和利用社區(qū)的人力資源，聘請了居住在社區(qū)內(nèi)的3個(gè)有照護(hù)資質(zhì)的全職媽媽作為“寶寶屋”的照護(hù)人員。

普陀區(qū)則在上海全市首個(gè)試點(diǎn)采用“隨申辦”線上實(shí)名認(rèn)證預(yù)約社區(qū)“寶寶屋”。包括服務(wù)資格認(rèn)定、預(yù)約、簽到、嬰幼兒接領(lǐng)安全性等相關(guān)流程，所有信息都可實(shí)現(xiàn)與“一網(wǎng)通辦”大數(shù)據(jù)對接，管理系統(tǒng)還會對整體數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總和分析，為政府新建托育網(wǎng)點(diǎn)提供數(shù)據(jù)決策依據(jù)。普陀區(qū)早教指導(dǎo)中心主任奚嵐告訴記者，普陀區(qū)制定了社區(qū)托育服務(wù)工作實(shí)施方案，旨在進(jìn)一步強(qiáng)化政府職能，完善社區(qū)托育公共服務(wù)體系。去年11月，普陀區(qū)首批6個(gè)街道（鎮(zhèn)）10個(gè)“社區(qū)寶寶屋”啟用，與社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施的原有空間實(shí)現(xiàn)銜接，為嬰幼兒及家庭提供家門口的“成長守護(hù)”。

托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管一直是社會關(guān)注的問題，也是管理中的難點(diǎn)。此次上海通過地方立法重點(diǎn)完善了托育機(jī)構(gòu)設(shè)立和監(jiān)管制度，明確相關(guān)法律責(zé)任，解決從機(jī)構(gòu)設(shè)立到事中事后監(jiān)管的閉環(huán)管理的問題。

據(jù)了解，2023年上海將全面建設(shè)社區(qū)托育點(diǎn)，并開設(shè)更多的公辦幼兒園托班。到2025年，達(dá)到千人托位不少于4.5個(gè)。與此同時(shí)，推進(jìn)完善家庭科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)站點(diǎn)的布局，加強(qiáng)科學(xué)育兒指導(dǎo)資源和指導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)，讓每個(gè)家庭在迎接新生命的同時(shí)即可享有公益、便捷、貼心的服務(wù)。

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